MİMARLIK
392
KASIM-ARALIK 2016
 
MİMARLIK'tan

MİMARLIK DÜNYASINDAN

YAYINLAR



KÜNYE
GÜNCEL

Kamu-Özel İşbirliği Projelerinde Büyüyen Sorunlar

Mustafa Sönmez, İktisatçı, Yazar

Kamu-özel işbirliği, çeşitli kamu altyapı yatırımlarının bakım, işletme ve bazen yapım hizmetlerinin bir veya birden fazla özel sektör firması tarafından uzun dönemli sağlanmasını tanımlıyor. Tanımdaki “uzun dönem” ifadesi, projelerin etkilerinin yani getirdiklerinin ve götürdüklerinin uzun yıllar boyunca toplumda hissedileceğinin ipucunu veriyor. Kamu-özel işbirliği projelerini, devleti ekonomiden uzaklaştırmanın bir yöntemi olarak yorumlayan yazar, kontrolsüz ilerleyen KÖİ projelerinin mutlaka denetlenmesi gerektiğine dikkat çekiyor.

Kamuoyuna “mega projeler” olarak takdim edilen en büyüklerini İstanbul 3. Havalimanı, 3. Köprü (Yavuz Sultan Selim Köprüsü), Avrasya tüneli ile Gebze-İzmir Otoyolu yatırımlarının oluşturduğu projelerin, hem ekonomik hem çevresel hem de mali istikrar açısından doğru yatırım kararları olup olmadığı çok tartışılıyor.

Popüler adıyla “mega projeler”, aslında Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) projeleri ve son tahlilde bunlar, bir özelleştirme türevidir. Kamusal varlıkların mülkiyeti şeklen kamuda kalsa da işletme, kullanma hakkını özel firmalara bırakma operasyonudur. Bu anlamda geniş anlamda özelleştirmenin bir parçasıdır.

KÖİ NEDİR?

KÖİ modelini, klasik özelleştirmeden ayıran hususlar şöyle ifade edilebilir: Klasik özelleştirmelerde kamu kuruluşunun hisseleri özel firmaya satılmakta ve kamu mülkiyeti son bulmaktadır. Tüpraş, Ereğli Demir Çelik, Petkim, Petrol Ofisi, bu tür geleneksel özelleştirmelere en büyük meblağlı örnekler olarak gösterilebilir.

Yap İşlet Devret (YİD), Yap İşlet (Yİ), Yap Kirala (YK), İşletme Hakkı Devri (İHD) gibi yöntemleri içeren KOİ tarzında ise, kamu, öncekinde olduğu gibi, sözleşme sonrası ortadan çekilmemekte, projenin bir tarafında kalmaktadır. Bu, kamusal mülkün, kamusal varlığın esas sahibi olarak devletin temsili, ama bu mülkü / varlığı bir süreliğine (bu projesine göre, 10, 25, 49 yıl olabilmektedir) özel firmaya kullandırmaya dayanmaktadır. KÖİ’de, kamunun bir ortak olarak kalması, kamusal mülk / varlığın niteliğinden kaynaklanmaktadır. Türkiye’ninki dâhil, hemen her ülkenin anayasasında, doğal kaynaklar, akarsular, madenler, su kaynakları, orman varlıkları ve benzeri kamu mülkiyetindedir. Bunlar satılamaz ama tasarrufu için, belli çerçeveler içinde özel firmalara izin, yetki verilebilir.

KÖİ projeleri, Anayasa gereği, devletin hüküm ve tasarrufu altında olan yer altı ve yerüstü kaynaklarının, madenlerin, akarsuların, göllerin, denizlerin, kıyıların, dağların ve benzeri kamusal mülkün, esas sahipliğinin saklı kalarak özel sektöre kullandırılması esasına dayanıyor.

Dünya Bankası-IMF ikilisinin yaygınlaştırdığı KOİ modeli, yine devletin ekonomik rolünü daraltıyor, kamu maliyesinde “yatırım” harcamalarını kısıyor, devleti daha ziyade, kullanıcı / tüketici yapıyor; belli birikime ulaşmış ve yeni birikim kulvarları arayan özel firmalara ise bu yeni altyapı alanlarını açmış oluyordu.

Yurttaşların, vergi mükelleflerinin ise bu modelde kayıpları, kamusal mülkler ve ortak sahipliğe dayalı doğal kaynaklar oluyor. Ayrıca isabetli olup olmadığı sorgulanan bu yatırımların ve kent altyapı yatırımlarının, yaşadıkları kente / çevreye getirdiği yükler de yurttaşa dayatılıyor. Bunun yanı sıra, devletin önceden ücretsiz ya da düşük ücretle sağladığı mal ve hizmetler, artık özel firmanın azami kâr dürtüsüyle fiyatlanıyor ve bedeli ödettiriliyor. Kaldı ki, bu uzun yıllara dayalı sözleşmeler, gelecek iktidarları da bağlıyor ve onların programlarını uygulama alanını da daraltıyor.

KÖİ PROJELERİNDE UYGULAMALAR

Kalkınma Bakanlığı verilerine göre, 2015 sonuna kadar, 198 KÖİ projesinin uygulama sözleşmeleri imzalanmış bulunmaktadır. Projeler genel olarak incelendiğinde özellikle enerji tesisleri ve karayolu projelerinde uygulanan YİD modelinin yüzde 49’luk bir payla birinci sırada olduğu görülmektedir. Enerji tesisleri, liman, yat limanı ve turizm tesisi, havaalanı ve otoyol hizmet tesisi projeleri olmak üzere toplam 78 projede ise İHD modeli uygulanmıştır. Yİ modeli sadece 5 enerji tesisi projesinde, YK modeli ise sağlık tesisleri projelerinde kullanılmıştır.

Bu yaklaşım çerçevesinde 1990’lardan itibaren Özelleştirme İdaresi tarafından başta, elektrik, madencilik, ulaştırma, haberleşme sektörlerinde olmak üzere, birçok kamu kuruluşunun özelleştirilmesi, KÖİ modeline uygun gerçekleştirilmiş; 2013 sonrası ise büyük “mega projeler”, KÖİ kapsamında devreye alınmıştır. Toplam KÖİ proje tutarlarının yıllar itibariyle dağılımına bakıldığında yatırımlarda yıllık artışın 2013 yılına kadar düşük seyir izlediği, 2013 yılında ise keskin bir artış olduğu görülmektedir.

İşletmede olan projeler YİD (81) ve Yİ (5) modelli olup toplam yatırım tutarları 11 milyar ABD dolarıdır. Yapım aşamasında olan projeler ise YİD (16) ve YKD (17) modelli olup toplam yatırım tutarları 36 milyar ABD dolarıdır.

Kalkınma Bakanlığı’na göre, 2015 sonuna kadar, 198 KÖİ projesinin uygulama sözleşmeleri imzalanmış bulunmaktadır. Projeler genel olarak incelendiğinde özellikle enerji tesisleri ve karayolu projelerinde uygulanan YİD modelinin yüzde 49’luk bir payla birinci sırada olduğu görülmektedir. Enerji tesisleri, liman, yat limanı ve turizm tesisi, havaalanı ve otoyol hizmet tesisi projeleri olmak üzere toplam 78 projede ise İHD modeli uygulanmıştır. Yİ modeli sadece 5 enerji tesisi projesinde, YK modeli ise sağlık tesisleri projelerinde kullanılmıştır.

2016 itibariyle, yapımı süren 34 KÖİ projesinin yatırım tutarı 36,5 milyar dolardır. Ancak bunlardan en büyük dördü, bu 34 projenin üçte ikilik bölümünü oluşturmaktadır.

Bu 4 “mega proje” içinde ise Üçüncü Havalimanı 14 milyar dolarlık yatırımı ile (% 38) diğer projelerden ayrışmaktadır. Sözkonusu 4 projenin 3’ü İstanbul odaklıdır. Bunlardan Üçüncü Havalimanı ile Üçüncü Köprü ve henüz tasarı aşamasında olan Kanal İstanbul, İstanbul’un Kuzey Ormanları sınırlarında yer almış ve birbirini besleyen projeler olarak tasarlanmıştır.

Üçüncü Köprü ile başlayan Üçüncü Havalimanı ile süren ve Kanal İstanbul ile tamamlanacak bu zincirin sadece altyapı yatırımlarıyla sınırlı kalmayıp, çevrelerinde konut yapımını, yeni uydu şehirler inşasını da kapsadığı belirtilmelidir. Bu anlamda, uzunca zamandır, imara kapalı tutulan ve İstanbul’un akciğerleri sayılan orman ve sulak alanlarının inşaat üstünden sermaye birikimine açıldığı mega projelerdir bunlar. Sözkonusu projelerin tek tek üstünden gitmek yararlı olacaktır.

MEGA SORUNLAR

Neoliberalizmin temel ayaklarından olan devleti ekonomiden uzaklaştırma, bunun için özelleştirme düsturunun bir türevi olan kamu-özel işbirliği projeleri, Türkiye’de özellikle AKP dönemindeki uygulamaları ile başta doğal ve kültürel varlıklara verdiği zarar, kamusal kaynakların, arsaların kayırılmış sermayedarlara tahsisi, hukuk dışılığı, denetlenmezliği ve kamu maliyesine yüklediği büyük risklerle, önemli sorun odağı durumuna gelmiştir.

Dünya Bankası’nın sanayi ve hizmet sektörlerindeki KİT’lerin özelleştirilmesi dayatmasına boyun eğen iktidarlar, özellikle AKP rejimi, bununla kalmamış, kamu mülkünün tamamen devrinin mümkün olmadığı sektörlerde de kamu-özel işbirliği projelerini hızla hayata geçirmiş, ancak bunu yaparken ne makro hedeflere uygunluk, ne kamusal çıkarları maksimize etme, ne çevreye duyarlı olma, ne de doğal ve kültürel varlıklara saygıyı umursamış, giderek projeleri hukuk dışı, kamu denetimi dışında üstelik çok ciddi finansal risklere yol açarak icra etmeye başlamıştır. Karşı karşıya bulunulan sorunlar şöyle sıralanabilir:

1. Denetim Dışılık

Kamu-Özel İşbirliği projeleri, başlangıçta Yüksek Planlama Kurulu (YPK), izin ve onayı ile gerçekleşirken yapılan bir düzenleme ile ilgili bakanlık ve kuruluş inisiyatifine bırakılmış, böylece tam bir koordinasyonsuzluk ve denetimsizliğe yol açılmıştır. Projeler, bir yönüyle kamuyu ilgilendirirken kamunun üstlendiği riskler ve yükümlülükler hiçbir kayıt altında değildir. Projelerin sözleşmelere uygun yapılıp yapılmadığı bilinmemektedir. Sözleşmeler ne Sayıştay, ne TBMM denetimi altındadır. Yüklenici firmalarla yapılan sözleşmeler kamuya açık değildir. Projelerin kamuya mali katkısı, yükü bilinmemektedir. Kalkınma Bakanlığı bünyesinde kurulan ve bir tür koordinasyona çabalayan daire başkanlığı kamuya ancak ansiklopedik bilgiler vermektedir. Projelerin kamu maliyesine getireceği ve götüreceğinin muhasebesi bilinmemektedir. Örneğin 3. Havalimanı’nın 25 yılda 35 milyar dolar kazandıracağı, sağlık kampüslerinin devlete kira maliyetinin ise 27 milyar dolar olacağı gibi afakî ve propaganda yanı ağır basan bilgiler dışında kamuoyu bilgilendirilmemektedir.

2. Makro Politikalardan Kopukluk

KÖİ projelerinin çoğu, orta vadeli programlarla belirlenen büyüme hedefleri, kamu-özel işbölümü, sektörel öncelikler, bölgesel denge ve benzeri makro hedefler dikkate alınmadan planlanmış, özellikle İstanbul rantını katmerleştirme amaçlı inşaat projeleri olarak öncelik kazanmıştır.

3. Kamu Maliyesine Yükler

KÖİ projelerinde kamu adına sözleşmelerde yer alan mali yükümlülüklerin, Hazine garantilerinin, ileride kamu maliyesini nasıl ve ne büyüklükte bir risk altına soktuğu bilinmemekte, bütçe mali disiplinini aniden bozacak riskler barındırmaktadır. Projelerle ilgili sözleşmelerde kamuca garanti edilen araç geçiş sayısı, yolcu garantisi ve benzeri büyüklükler, ekonominin yılda ortalama % 5-6 büyüyeceği gibi belirsiz senaryolara göre düzenlenmiş, ekonomide % 2-3’e inen büyüme temposunun getirdiği yüklerin merkezî bütçe açıklarını ne ölçüde artıracağı öngörülememektedir.

4. Kayırmacı Ortak Seçimleri

KÖİ projelerinde kamu ortağı her ne kadar açılan ihalelerin sonucu yarışma ile belirlenmiş görülse de seçilen grupların ağırlıkla AKP iktidarına yakın firma gruplarından oluştuğu dikkat çekmiştir. Bu kayırmacı anlayışın, hem ekonomik hem siyasi birçok soruna kaynak teşkil ettiği yaşanan politik gerilimlerle dışa vurulmaktadır.

5. Finansmanda Sorunlar

KÖİ projelerini üstelenen grupların özkaynaklarının son derece düşük olması, kredi kullanma, özellikle dış finansman ihtiyaçlarını büyütmüştür. Dünya ekonomisinde yaşanan istikrarsızlık ve Türkiye’nin kırılgan yapısı, ayrıca birçok projenin ÇED eksikliği, projelerin dışarıdan finansmanını güçleştirmiş, özellikle 3. Havalimanı projesinde görüldüğü gibi, kamu bankaları projeyi finansmana zorlanmıştır. Bu durum bankaların mali görünümlerini bozmuş ve S&P, Moody’s, Fitch isimli derecelendirme kuruluşları, bu nedenle de başta kamu bankaları olmak üzere birçok bankanın kredi notunu negatife indirmişlerdir. Projenin özel ortağı olan kuruluşların kullandıkları kredilere bir ölçüde garantör olan Hazine’nin üstelendiği riskler de artmıştır.

6. Çevre Tahripkarlığı, Arsa Spekülasyonu

KÖİ projeleri için kullanılan kamu varlıkları; başta HES’lerin kurulduğu akarsular, termik santraller için maden yatakları, otoyolların geçtiği kamusal araziler, köprülerin, tünellerin yapıldığı kıyılar, hava meydanlarının yapıldığı ormanlık alanlar, sulak araziler, bütün kamu varlıkları KÖİ projelerinden olumsuz etkilenmişler, adeta talan edilmişlerdir. Özellikle İstanbul’un kuzeyini tahrip eden 3. Köprü ve Havalimanı, bu talanın en bariz örneğidir, bir başka tehdit ise Kanal İstanbul, rafta beklemektedir.

Projeler ile ilgili ÇED ‘sorununu’ hukuk dışı yollarla aşmak alışkanlık haline getirilirken, projelerin yer aldığı bölgelerdeki arsaların spekülasyonuna göz yumulmuş, kayırılan kişi ve kuruluşlar önceden bilgilendirilerek büyük vurgunlarda adeta işbirliği yapılmıştır. Dahası, başta İstanbul’un akciğeri sayılan kuzey bölgelerinin imara açılması yönünde ağır bir basınç oluşturulmuş, İstanbul’un dokusu bu projelerle büyük zarar görmüştür.

SONUÇ YERİNE

Kamu-Özel İşbirliği projeleri, son tahlilde toplumun mülksüzleştirilmesi, toplumsal varlıkların bir azınlık sınıf kesimine transferi anlamına gelen özelleştirmenin bir türevi olarak uygulanmaktadır. Kıt kaynakları akılcı, ekonomik kullanmak ve devleti aslî işlevine döndürmek adına Dünya Bankası telkini ile başlatılan ve tüm dünyada 30 yılı aşkın uygulanan özelleştirme politikalarının doğrudan ayağını sanayide, hizmet sektöründe faal kamu kuruluşlarının tüm hisselerini özel firmalara satmak oluşturur iken, tüm mülkün devrinin mümkün olmadığı durumlarda, doğal kaynakları, kamu varlıklarını, özel firmalara kullandırmanın yolu “Kamu-Özel İşbirliği” projeleri biçiminde bulunmuştur.

Dünya Bankası, 19. yüzyılın imtiyazlarının modernleştirilmiş biçimlerini, ağırlıkla da yükselen çevre ülkeler denilen Türkiye benzeri ülkelere salık vermiştir. Bu yolla, hem altyapı yatırımlarına özel yerli-yabancı sermayenin çekileceği hem de kamunun kıt kaynaklarını buralara bloke etmeyerek riskten ve irrasyonaliteden uzaklaşacağına ülkeler inandırılmıştır.

Türkiye’de, özellikle AKP döneminde hayat bulan özelleştirme ve devamı sayılan KÖİ projeleri, büyük bir kapalılık, denetimsizlik, kayırmacılık ve çevre, tarih, kültür varlığı talanı ile uygulana gelmektedir. Bu denetimsiz, kontrolsüz ve içinde büyük riskler barındıran sürecin, bir an önce kamu denetimi alınması bir zorunluluktur. Aksi takdirde tüm topluma ait yeraltı-yerüstü kaynaklarının daha çok tahrip edilmesi önlenemeyecek, büyük çevre felaketleri kaçınılmaz olacaktır.

Kamu varlıklarını kullandığı için kamunun mutlaka denetiminde olması gereken KÖİ projelerinin TBMM ve onun adına Sayıştay denetimine alınmasında gecikilmemeli; yapılmış sözleşmelerle kamunun ne kadar risk, yükümlülük altına girdiği ve bunların karşılanıp karşılanamayacağı, getirip-götürdüklerinin muhasebesi yapılmalı, kamu aleyhine olan projelerin süratle kamulaştırılması yoluna gidilmelidir.

Henüz ihalesine çıkılmayan proje stoku süzgeçten geçirilmeli ve emsallerinin taşıdığı risklerden, başta Kanal İstanbul olmak üzere hemen vazgeçilmelidir. Yapımının henüz başında olunan 3. Havalimanı ise hızla gözden geçirilmelidir. Yapımı tamamlanan ya da tamamlanmak üzere olan projelerin yol açtığı, açacağı arsa spekülasyonunun önüne geçilmeli, otoyolların çevreleri özellikle Kuzey İstanbul projelerinin çevreleri sit alanı ilan edilerek imara açılması önlenmelidir.

Başta enerji madencilik, ulaştırma olmak üzere altyapı yatırımlarında ana aktör kamu kuruluşları olmalı, bu kuruluşların parasal ve donanım eksiklerinin olduğu durumlarda özel firmalarla işbirliği gerekiyorsa, bunlarla toplumsal çıkarlara uygun ve kamu denetimine olduğu kadar açık olarak işbirliği yolu seçilmelidir.  Enerjide toplumsal yarara en uygun kaynak, politika seçimleri yapılırken enerji üretimi ve dağıtımı yeniden kamu ağırlıklı gerçekleştirilmelidir. Ulaştırmada karayolu tercihinden geri çekilip demiryolları ağırlıklı ve bölgesel dengeleri tesis edecek bir politika tercih edilmelidir.

Projelerin yer seçiminin İstanbul odaklı olmasından hızla uzaklaşılıp Anadolu’yu ihya edecek ulaşım politikalarına ve yeniden sanayileşmeyi özendirecek diğer altyapı yatırım tercihlerine yönelmeli; özellikle tarım-hayvancılığı canlandıracak sulama yatırımlarına, diğer kamu yatırımlarına öncelik tanınmalıdır.

Projelerin özellikle dış finansmanın ortaya çıkan sorunlarını aşmak amaçlı, merkezî bütçeye paralel kurulan Varlık Fonu, başta İşsizlik Sigortası Fonu, özelleştirme fonu kaynaklarını kullanarak, ortak firmalara desteği amaçlamaktadır. Kamu denetimi dışında tutulan ve özellikle işsizlik fonunun yağmalanmasını amaçlayan bu girişimin iptali istenmelidir.

 

Bu icerik 860 defa görüntülenmiştir.