375
OCAK-ŞUBAT 2014
 
MİMARLIK'tan

MİMARLIK DÜNYASINDAN

YAYINLAR



KÜNYE
2014 YEREL SEÇİMLERİNE DOĞRU

İmar (Sürecinin Yeni) Araçları

Feridun Duyguluer, Y. Şehir Plancısı

Ülkemizde planlama alanında “çok kurumluluk” ile ortaya çıkan “çeşitlendirilmiş imar” faaliyetlerinin bütüncül yaklaşımları imkânsız kıldığına değinen yazar, projelerin kent bütününü ıskaladığını belirtiyor. Kentsel gelişmeyi planların değil noktasal projelerin sağlaması nedeniyle “proje tasarlamak” ve “hızlı inşaat süreci” önemli bir “mekân düzenleme aracı” haline geliyor. Planlamanın kolaylaştırılması, imar işlerinin hızlandırılması için projelere ilişkin istisnai durumlar yaratılıp kurumlara muafiyetler tanınması ve mevzuatın dışlanması ile ortaya çıkan yeni çok kademeli imar araçlarını tanımlayan yazar, bütünleşik uygulamaların önemini vurguluyor.

Son 25 yılda, planlamadaki “çok kurumluluk” ile ortaya çıkan “çeşitlendirilmiş imar” faaliyetleri, ekonominin imar üzerindeki etkisi nedeniyledir. Kurumların sektörel kimliklerini öne çıkarmaları ile planlama hukukunun bütüncül olarak algılanması imkânsız hale gelmiştir. Yasalar sektörel olarak planlama faaliyetlerinin birbirlerinden kopuk olarak gerçekleşmesini sağlamıştır. Parçalı imar ortamında çok çeşitli araçların varlığı dikkat çekmektedir. Mekânsal planlama fonksiyonu ile teçhiz edilen çeşitli merkezî ve yerel kurumların kullandıkları imar araçları, kent bütününü değil sektörel amaçlara veya proje amaçlarına yönelmiştir. İstihdam ve katma değer yaratma amacıyla başlatılan özel girişimciyi özendirme ve destekleme programları, siyasal nedensellik bağlamında İmar Kurumu’nun da etkinliğinin azaltılması tercihini doğurdu. Planlamada yetki çeşitliğinin ortaya çıkardığı “sektörel planlama modeli”nin özellikleri şunlardır:

  • Sektöre Özel Mekân: Kurumların sektörel faaliyetleri için özel bölgeler belirlenmiştir.
  • Sektöre Özel Plan: Özel bölgeler için proje odaklı parçalı planlar üretilmiştir.
  • Sektöre Özel Yönetim: Sektörel bölgeler için ayrıcalıklı yeni yönetimler oluşturulmuştur.

Bu özellikler çerçevesinde, kentsel gelişmeyi planların değil noktasal projelerin sağlaması nedeniyle, artık “proje tasarlamak” ve “hızlı inşaat süreci” önemli bir “mekân düzenleme aracı” haline gelmiştir. Kentlerin de rekabet ortamına girdiği ve markalaşmak istemeleri nedenleriyle yöneticiler, beldelerinin büyük projeler ile cazibe kazanacağına inanmışlardır.

Mesleki olarak bir olguyu belirtmek istersek, “planlama kültürümüzün” zedelendiği hususu yanlış bir değerlendirme olmaz. Son 25 yıllık süreçte gündeme gelen “yeni” imar araçları, fiziki planlamanın kapsayıcılığını unutturdu. Mesleki davranış modelleri de eğitimden değil, piyasadan beslenen bir “deneyimler karmaşası” içinde şekilleniyor. İmar Kanunu geleneği içinde oluşturulan plan kademeleri, kapsayıcılık, yerel yönetimlerin yetkinliği ve merkezî yönetimde fiziki planlamadan sorumlu tek kurumun (Bayındırlık ve İskân Bakanlığı) bulunduğu çerçevede kabul gören “olağan imar araçları” aşağıdaki gibi özetlenebilir.

1. Yer seçimi ve fiziki durum belirleme araçları

  • Hâlihazır harita yapımı
  • Yer bilimi çalışmaları
  • Hazine ve kamu arazilerinden yararlanma

2. Planlama araçları

  • Müellif yeterliliği
  • Araştırma, anket, projeksiyon, sentez
  • İmar planı tasarım araçları
  • Bölgeleme ve yoğunluklar
  • Arsa / yapı kısıtlamaları
  • Kullanım alanı ve yapı yüksekliği belirleme
  • Kamu alanları belirleme
  • Kentsel tasarım
  • Plan değişikliği, revizyon, ilave ve mevzi imar planlama

3. Projelendirme araçları

  • Mimari tasarım
  • Mühendislik hesapları
  • Mesleki denetim

4. Uygulamaya geçiş araçları

  • Parselleme (İfraz, tevhit, arsa düzenleme)
  • Ruhsat
  • Kamulaştırma
  • İhale ve sözleşme
  • İnşaat ve fenni mesuliyet
  • Mali yaptırımlar (vergiler, harçlar, cezalar)

5. Kullanım ve işletme araçları

  • Kullanım izinleri
  • Tehlikeli binaların yıkımı
  • Çevre sağlığı önlemleri ve cezalar
  • İrtifak hakkı tesisi

6. Yönetim araçları

  • Yerel yönetim meclisleri
  • Bakanlık (Bayındırlık ve İskân Bakanlığı)

Yukarıda sıralanan bu araçlara İmar Kanunu’nun dışındaki kıyı, çevre, mali ve koruma hukuku gibi yan kanunların da destek vermesiyle çok daha geniş bir listeleme muhakkak ki yapılabilecektir. Ancak, yeni kanunlarla imar ve planlama sürecine önemli farklılıklar getiren yeni araçların eklenmesi de, bir değerlendirme yapma fırsatını doğurmuştur.

Olağan imar araçlarının oluşturduğu imar kulvarından ayrılan ilk uygulamalar “imar affı kanunları” ile ortaya çıkmıştı. Bu kanunlar, yapılaşma ile ilgili bazı istisnai ve işlemleri kolaylaştırıcı kurallar getirmişti. Son 25 yılda ise, yeni bir yönelme olarak, sektörel kulvarlar benimsenmeye başladı. Ve bu sektörel kulvarlarda planlamanın kolaylaştırılması, imar işlerinin hızlandırılması, işlemlere ilişkin istisnalaştırmalar, kurumlara muafiyetler tanınması ve mevzuatın dışlanması ile ilgili konular ağırlık kazanmaya başladı. Planlama kurumunun sektörel olarak parçalanmasına sebep olan kanunlar, aynı zamanda yeni imar araçlarını da ürettiler.


1. YER SEÇİMİ (SEKTÖREL BÖLGELEME) ARAÇLARI

İmar ve planlama konularında yer seçimi işleri en kritik konuyu oluşturmuştur. Yer seçimi ve değerlendirmeleri, planlama öncesi araştırma aşamasında ele alınan konular olup, ülke ve bölge analizlerine ve “mekân oluşumu" esaslarına dayandırılır. Ancak bunların karşısında, tek parsel uygulamaları ve / veya hazine arazilerinin seçimi gibi uygulamalar da az değildir. 1980 sonrasında ise, sektörlerin özel (kurumsal) tercihleri ve kararları ile özel yer seçimi kuralları önplana çıkmıştır.

1985 yılında, hükümet programlarında yer alan kamu yönetimi politikaları gereğince, yerel yönetimlere imar yetkileri verilmiş idi. Bu arada, belediyelerin yetkilendirilmesi hilafına, turizm sektöründeki fiziki planlama konuları için merkezî hükümet teşkilatı (Turizm Bakanlığı) görevlendirildi. Turizm alanları ile ilgili olarak, farklı bir planlama süreci başlatıldı. Alışık olmadığımız bir planlama modeli idi. Bu yaklaşım, sonraları diğer sektörler tarafından da benimsendi. Sanayi, konut, koruma, çevre, özelleştirme ve tarım kurumları için de yetkilendirmeler oldu. Diğer bir anlatımla, yerelleşme gerekçesinin zaten “yerel demokrasiler” olmadığı hususu, çeşitli bakanlığın imar konularında parça parça yetkilendirilerek belediyeleri etkisiz bırakmasından da anlaşılmıştı. Bazı özel kanunların İmar Kanunu’ndan istisna tutulması esası ile sektörel ayrıcalıklar dönemine de girilmiş oldu. Kurumların sektörel projelerinin daha çabuk gerçekleştirilmesi için mevzuat ile getirilen kolaylaştırmalar, 1985 yılından itibaren her geçen yıl artırıldı. Sektörel planlamalar için günümüze kadar yapılan değişikliklerle yetkiler tekrar Ankara’ya taşındı. Fiziki mekândaki temel kullanım kararları olarak Bakanlar Kurulu ve Bakanlıkların kararları ile oluşturulan bölge çeşitliliği Tablo 1’de gösterilmektedir.


2. PLANLAMA ARAÇLARI

Son yılların en önemli kavramı “mekânsal strateji planı”dır. Bu kavramın benzeri “stratejik planlama” ise 2003 yılında, tüm kamu kurum ve kuruluşları için getirilmiş bir mali yönetim düzenlemesi idi ve “mekânsal planlama” ile bir bağlantısı bulunmuyordu. Ancak, bazı yerel yönetimler “stratejik mekânsal planlama”, “mekânsal stratejik plan”, “mekânsal planlama stratejileri” veya “stratejik fiziki plan” gibi ifadeleri planlama kurumuna kazandırdılar. Stratejik planlama, mesleki ve akademik yönden olumlu karşılanan bir planlama türüdür. Mali açıdan pahalı ve aynı zamanda siyasi müdahalelere de açık olmasına rağmen, stratejik planlamanın “katılımcı” yönü, adı geçen planlama türünün destek bulmasını sağlamıştır. “Mekânsal stratejik planlama” kavramı, ilk defa resmî olarak, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’nın yürüttüğü Kentleşme Şurası kapsamında yer aldı. Şura sonunda, Yüksek Planlama Kurulu’nda Başbakan ve 8 Bakanın imzaladığı bir doküman oluşturuldu: “KENTGES Bütünleşik Kentsel Gelişme Stratejisi ve Eylem Planı”. Bu belge 4 Kasım 2010 tarihli Resmî Gazete’de yayımlandı. Bir anlamda kentleşme ve mekânsal planlama konuları siyasi taahhüt altına alındı. KENTGES belgesinde, parçalı planlama ortamının nihayete erdirilmesi belirtilirken, “mekânsal stratejik planlama” gündeminin de başlatılması vurgulanıyordu. 2011 Yılında, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın “Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ile “mekânsal stratejik planlama” kavramı planlama hukukuna girmiş oldu. Sözkonusu kararname bir tanımlama getirmedi ancak bu kavramın üst ölçekler için kullanılacağı hususu kararnamenin kurgusundan anlaşılabilir. Üst ölçek planlamaların yapımı, ilgili kurumların yetkilendirilmesi ve birçok konuda Bakanlığa geniş düzenleme yapma yetkisi getirildi. Ancak diğer kurumların yetkileri kendi özel kanunları ile devam ettiği için, bu düzenlemenin etkinliği henüz görülmedi. Plancı sektörler aynı çeşitlilik ile devam etmektedirler.

Yeni hazırlanan “Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik Taslağı” parçalı planlama sorunu için çözümleri hedeflemektedir. Bakanlığın web sayfasındaki yönetmelik taslağı ile planlamanın ve uygulamanın bütüncül olarak ele alınması, plan süreçlerinin ve plan türlerinin yeniden tanımlanacağını belirtilmektedir. Yeni yönetmelik taslağında mekânsal planlama kademelenmesi yeniden düzenlenmiş olup, Tablo 2’deki şekliyle anlatılabilir.

Getirilen kademelenmenin planlama anlayışı ile örtüştüğünü söylerken, 5 plan kademesinin “kademelenme adedi” olarak fazla olduğunu da belirtmek gerekir. Özellikle strateji esaslı planlamalar kapsayıcı olmadıkları için kademelenmede belirsizlikler yaşanabilir. Ayrıca, planlama faaliyetlerinin “katılım” ile desteklenmesinin istendiği ortamlarda, kademelenmenin yaptırım niteliği de zedelenebilir. Bu konuların önlenmesi adına uygulamalarda görülen “esnek kurallar” ise planlamanın özüne zarar vermektedir. Bazı kanunlarda yer alan ve planların “çevre imar bütünlüğü” veya “çevreye uyum” bağlamında ele alınmasına ilişkin muğlâk hükümler yaptırımcı olamamaktadır. Tasarı ile getirilen kademelenme sistematiği teorik olarak uygun olmakla birlikte, uygulamada sorunlar çıkarabileceği için, konuların kapsamına veya mekânların ölçeğine göre kademelerin belirlendiği bir yönetmelik kurgusu daha yararlı olur. En kritik gündem ise, sektörel kurumların böylesine bir kademelenmeye karşın nasıl ikna edilebilecekleridir.

2a. Plan Çeşitliliği

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Kuruluş Kararnamesi ile belirlenen planlamayla ilgili düzenlemeler ve yönetmelik taslağındaki hususlar henüz uygulamaya girmediği için, bugünkü (30 Kasım 2013) mevcut durum ile bir planlama çeşitliliğinden bahsetmek yanlış olmaz. Her kurum kendi sektörel kanunu ile farklı süreçleri barındıran plan türlerini hayata geçirmiştir. Her ne kadar merkezî ve yerel yönetimlerde kurumsal olarak yeniden yapılanma uygulamaları yapılsa da, bu plan çeşitliliği ve karmaşası artarak devam etmektedir. Artık uzun anlatımlar yapmaya da gerek bulunmamaktadır. “Bölge çeşitliliği” önceki bölümde tablo olarak verilmişti. Bu bölümde de kurumlarca üretilen “plan çeşitleri”, karmaşa konusu olan “plan onaylayan kurumlar”, tartışmalar yaratan “planların kademelenmesi” ile ilgili durum belirlemeleri sırasıyla Tablo 3, Tablo 4 ve Tablo 5 ile yapılabilmektedir.

2b. Planlamanın Kolaylaştırılması / Projeler İçin Hızlı Süreç

Fiziki planlama sürecindeki plancı seçimi, araştırma, sentez, planın hazırlanması ve nihayet ilgili yerel yönetim meclislerinde onaylanması ile ilgili aşamalar, belirli bir zaman aralığını gerektirir. Bu sürecin uzun olduğu ve projelerin geciktiğini belirten gerekçeler ile imar mevzuatına müdahale edilmeye başlandı, “kolaylaştırma ve hızlandırma” adına bazı kanunlarda aşağıdaki yeni hukuki hükümlere yer verildi.

2b-i. İmar Mevzuatı Kısıtlamalarına Tâbi Olmadan Plan Yapımı ve Onayı

Sektörel özel kanunlarla uygulama yapma yöntemi benimsenirken, imar mevzuatı da dışlanmaya başladı. Yeni kanunlarda “imar mevzuatı kısıtlamalarına tâbi olmadan” işlem yapılması ile ilgili hükümler yer aldı. Özel kanunların, planlama ile ilgili fıkralarında, planların, imar mevzuatındaki kurallara tâbi olmadan onaylanacağı belirlendi. Daha önceleri, sadece İmar Kanunu dışlanırken, artık özel kanunlarla tüm imar mevzuatının dışlanması, “hukukun üstünlüğü” kavramını herhalde çok tartışmalı duruma sokuyor. Burada önemli iki husus var: İlki “mevzuat” ile ne anlaşıldığı, ikincisi de kısıtlamaların ne anlam taşıdığıdır. “Mevzuat” olarak yasa, yönetmelik ve genelge gibi hukuk dokümanlarının hep birlikte oluşturduğu küme anlaşılır. “İmar mevzuatı” denilince sadece İmar Kanunu ve yönetmelikleri değil, yerleşmelerin ve yapıların fiziki gelişimi ile ilgili diğer işlevsel, sektörel ve idari kanunların da dahil olduğu kurallar topluluğu; kıyı, turizm, kültür varlıkları, çevre, sanayi, milli parklar ve diğer sektörel / yerel kanunların yanında, planlama ve imar konularının yer aldığı idari kanunlar hep birlikte “imar mevzuatını” oluşturur. Ayrıca, cümlecik içinde yer alan “kısıtlamalar” ifadesi de düşündürücüdür. Hukukun içindeki kurallar, normlar, standartlar hepsi birer “kısıtlama”dır. Toplumsal düzen ve kamu yararı için kısıtlama gerekir. Hukuksal açıdan sınırlama ve kısıtlamalar ancak kanun ile olabileceğinden, her sınırlamanın bir düzenleme olduğu kabul edilir. Veya bazı hukukçuların dediği gibi, her kanun bir kısıtlamadır. “İmar düzeni” de, çeşitli kanunlardaki kısıtlamalarla sağlanır.

Bu özel ifadenin (imar mevzuatı kısıtlamalarına tâbi olmadan) yukarıdaki açıklamalar doğrultusunda ele alınıp hem amaçsal hem de deyimsel olarak yorumlandığını düşünürseniz, yerleşmelerin ve yapıların norm alanına getirilen düzenlemelerin, kayıtlamaların hiçbirinin kullanılmaması gibi bir sonuç çıkar. Diğer bir anlatımla, özel kanunla yetkilenmiş bir sektör veya kurum, istediği her türlü işlemi ve eylemi sınırsızca yapabilecektir. Anayasa Mahkemesi, 5398 ve 4916 sayılı Kanunlarda yer alan bu ifadeyi “İdarenin, imar mevzuatındaki kısıtlamaların dışında tutulmasının uygun olmadığı” ve “İmar hukukunda denetimsiz bir alan oluşturulduğu” gerekçeleriyle iptal (Resmî Gazete, 04.01.2008 ve Resmî Gazete, 02.04.2011) etmiş olsa da, aynı ifade ve benzerleri çeşitli kanunlarda yer almaktadır. Hukukun üstünlüğünü zedeleyen bu tür kanunlar, planlama ve imar konularında, ülke olarak geçmişte kazandığımız pek çok olumlu yönümüze de zarar vermektedir.

2b-ii. Her Ölçekte Plan Yapabilme Yetkisi

Kanunlarımız içinde, planlama tekniğini ve mesleki bilgiyi dışlayan yeni bir hızlandırıcı oluşturuldu. İmarcılığı ve plancılığı son 80 yılda kolay kazanmadık. 80 yıllık bir bilgi birikimi var. İşte bu imar birikimini dışlayan önemli ikinci konu ise, özel kanunlarla planlama görevlerini de üstlenen sektörel kurumların, “her tür ve ölçekte plan yapma” yetkisi ile donanmalarıdır. Sektörel kurumlarda, bütüncül planlama bilgisi yok, personel birikimi yok, arşiv yok, ancak “her tür” ve “her ölçekte” plan yapabiliyorlar, onaylayabiliyorlar. “Ölçek” farklılaşmasının ilk önce bir planlama dili farklılaşması getireceği, “tür” farklılaşmasının da ihtisaslaşmayı gerektireceği ve bütün bunların bir meslek disiplini içinde olacağı hiç düşünülmemiş… Böyle hükümlendirmelerle birbirinden kopuk planların üretilmesi, kademelenmenin zedelenmesi, kentsel bütünlüğün gözardı edilmesi, meslek dışı müdahalelerin artması ve uygulayıcı idarelerin tereddüt içinde bırakılması gibi sorunların da yolu açılıyor.

2b-iii. Yerel Meclis Tarafından 3 Ay İçinde Onaylanmayan Planın Re’sen Yürürlüğe Girmesi

2985 sayılı Kanun’da 2004 yılında yapılan değişiklik ile TOKİ’nin yapmış olduğu imar planlarının, belediyelere veya valiliğe intikal ettiği tarihten itibaren 3 ay içerisinde aynen veya değiştirilerek onaylanması suretiyle yürürlüğe girmesi hükmü getirilmiş; 3 ay içerisinde onaylanmayan planların re’sen yürürlüğe konulacağı belirlenmiştir. Diğer taraftan 2008 yılında (5793 sayılı Kanun) TCDD’nin taşınmazları ile ilgili olarak, TCDD Genel Müdürlüğü tarafından yapılan her ölçekteki imar planlarının da aynı süreçle yerel yönetimlere intikal ettirilmesi, onaylanmayan planların Bayındırlık ve İskân Bakanlığı tarafından re'sen yürürlüğe konulacağı belirlenmiştir. Bu tür onayların kurumuna göre değil, işin kapsamı ve ölçeğine göre yapılması daha doğru olur. Zaten merkezî kurum olarak kamu yapı ve yatırımlarını içeren planlar için İmar Kanunu’ndan gelen şekliyle, önceleri İmar ve İskân Bakanlığı sonra Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’nın re’sen onaylama yetkisi bulunuyordu. Bu yetki halen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nca da devam ettirilmektedir. Diğer bir ifadeyle, kapsam ve ölçeğine göre kamu kurumlarının planlama gereksinimini merkezî kurum olarak bir bakanlığın üstlenmesi yeterliyken, bu şekilde plan onaylama sürecinin dağıtılmasına gerek bulunmamaktadır. Ayrıca 3 ay gibi bir zaman aralığı da, planların incelenmesi, arazi etütleri, değerlendirme ve sonuçlandırılması için yeterli olmayabilir.


3. UYGULAMA ARAÇLARI

Uygulama konularına gelince, daha çok “yapı” ve yapının oturacağı “parsel” konuları ele alınmaktadır ve muhakkak ki uygulamalara ilişkin konu zenginliği de yadsınamaz. Ülkemizde “yapı mevzuatı” denildiğinde, ihale mevzuatı, proje ve inşaat konularına ilişkin yönetmelikler, yapı denetimi, teknik şartnameler, sözleşmeler, yapı malzemesi standartları, mülga Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’nın tebliğleri ve genelgeleri gibi metinler akla gelmesine karşın, bu mevzuatın temelini İmar Kanunu oluşturur. Ancak İmar Kanunu artık tek başına yapı faaliyetlerini yönlendirme yaptırımını kaybetmiştir. Ayrıca, inşaat işleri birçok farklı kanun ve düzenlemeyle yürürlükte olan teknik, idari, mali, cezai ve iş hukukunun hükümleriyle oldukça dağınık bir mevzuat içindedir. Yapmış olduğum derlemede (kanunlar hariç), sadece yönetmelik düzeyinde yapı ile ilgili 160 yönetmelik bulunmaktadır. Tebliğler ve genelgeleri de dahil edersek, bu yazılı kural dokümantasyonunun takip edilmesi ve dokümanlar arası eşgüdüm sağlanması da kolay olmamaktadır. Mevzuat içindeki, “yapı” ve “yapım” (inşaat) ile ilgili kurumsal, sektörel ve fonksiyonel karmaşa kolaylıkla belirlenebilir. Kanunlar ve bu kanunların yönetmelikleri içinde getirilen hükümlerle, “yapı”nın tanımındaki ve sınıflandırılmasındaki farklılıklar ve eksiklikler; sağlık, güven ve düzen konusundaki performans eksikliği, projelendirme ve inşaat ile ilgili kuralların çeşitliliği ve nihayet kurallar bütününü algılama zorluğu ile bağlantılı çeşitli sorunlar bulunmaktadır. Bu nedenle, “yapı” ile ilgili temel mevzuatın artık İmar Kanunu ve Yönetmelikleri içinde yer almasının yeterli olmadığı ve konulara daha özgün bir biçimde yaklaşılması gereği açıktır. Birçok resmî belgede de yer verilmiş olan bir “Yapı Kanunu” hazırlığı önemli kazanımlar sağlayacaktır. Ayrıca, “mesleki yeterlilikler” ile ilgili gündemler sıcaklığını korumaktadır. Ayrıca, yine mesleki konular içinde yer alan, telif hakları, mesleki denetim, sicil, sürekli mesleki eğitim, meslek etiği, mesleki sorumluluklar, meslek sigortası ve benzeri konuların, imar sürecinin içinde yer alan uygulama araçları olarak yaptırımlarla güçlendirilmesi önemlidir. Bunlara ilaveten çeşitli idari, mali, mesleki, yüklenici (yapı müteahhidi yetki belgesi) ve hukuki konular bulunmakla birlikte, “imar uygulamaları” yönüyle, bazı yeni uygulama araçları aşağıda sıralanmaktadır.

3a. İnşaat ve İskân Ruhsatı Kolaylığı

İmar Kanunu’nda, inşaat ve iskân ruhsatlarının 30 gün içinde düzenlenmesi hükmü bulunmaktadır. Ruhsat konularını hızlandırma ve kolaylaştırma amacıyla: 2004 yılında 2985 sayılı Kanun’a getirilen ek madde ile TOKİ Başkanlığı tarafından yapılacak yapılara, 15 gün içinde avan projeye göre yapı ruhsatı verilmesi; 2006 yılında yine aynı Kanunda yapılan değişiklik (5492) ile TOKİ’nin geçici kabulü yapılmış olan inşaatları için, başkaca belge aranmaksızın 15 gün içinde yapı kullanma izin belgesi verilme zorunluluğu ve ilgili belgelerin daha sonra tamamlanacağı; 2005 yılında 3194 sayılı İmar Kanunu’nda yapılan değişiklik ile Özelleştirme İdaresi’nin yürüttüğü inşaat işlerinde her türlü ruhsatı ilgili belediyenin en geç 2 ay içinde vermesi; 2011 yılında yürürlüğe konulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK (644) ile başvuru tarihinden itibaren 2 ay içinde yetkili idarelerce ruhsatlandırma yapılmaması halinde re’sen ruhsat ve yapı kullanma izni verileceği şeklinde yeni düzenlemeler yapılmıştır.

3b. İhale Kolaylıkları / İstisnalaştırmalar

İstisnai durum oluşturma hususu en fazla kamu ihale mevzuatında görülmektedir. 2002 yılında yürürlüğe girerken Kamu İhale Kanunu’nda, istisnai durumlar 3. Madde ile zaten hüküm altına alınmıştı. Sözkonusu maddenin gerekçesinde, “Tarım ve hayvancılıkla ilgili ürün alımları, […] dış finansman ile yaptırılacak olan işler ile savunma, güvenlik ve istihbaratla ilgili istisnalar düzenlenmiştir” denilmekteydi.

Ancak, 3. maddedeki istisnalar yeterli görülmedi. Kanunun yayımlandığı 2002 yılından itibaren, gerekçesinde yazılan “tüm kamu kurumlarının kapsama alınması gereği” hilafına, istisnalaştırmalar ile pek çok kamu kurumu kendisini sistem dışına taşıdı. Bu süreç halen devam etmektedir. Bugüne kadar kanunda 34 değişiklik yapılmıştır. Ayrıca kanunun 66. maddesindeki, “Bu kanun hükümlerine ilişkin değişiklikler, ancak bu kanuna hüküm eklenmek suretiyle veya bu kanunda değişiklik yapılmak suretiyle düzenlenir” hükmü bulunmasına karşın, 4734’ün haricinde de, 60’dan fazla kanunla düzenlemeler yapılmıştır. Bu kanunların çoğunluğu istisnalaştırma getirirken bir kısmı da idari işlemlerin kolaylaştırılması ve işlerin tanımlanması ile ilgilidir.

Çok çeşitli kamu kurumunu ilgilendiren özel veya sektörel kanunlar, kanun değişiklikleri ve projeye özgü kanun maddeleri nedeniyle, maliye, adalet, tarım, eğitim, kültür, sağlık, enerji, ulaştırma, güvenlik, sosyal sektörleri ilgilendiren istisnalar olduğu gibi, ayrıca özelleştirme, telekomünikasyon, bankacılık, istatistik, sigortacılık, şehircilik, konut, afetler, spor ve medya faaliyetlerini de ilgilendiren istisnalar bulunmaktadır. Bazı özel durumlar için, muhakkak ki istisnai hükümler anlamlı olabilir. Örneğin, doğal afetler ile ilgili olarak kanunlarımızda çeşitli istisnai kurallar oluşturulmuştur ve bunlar gerekli kurallardır. Ancak ihale mevzuatına ilişkin istisnalar o kadar çoğalmıştır ki, kurulmak istenen kamusal bütünlüğün sağlanamadığı, aksine hukuki bir karmaşa oluşturulduğu belirlenebilmektedir. Yasama ve yürütme organlarındaki bu karmaşanın, kanun çokluğu ve kural çeşitliliği yönünden, yargı süreçlerine de taşındığı bilinmektedir.

İmar konuları ile ilgili bir hususun da burada belirtilmesi gerekiyor. Kamu İhale Kanunu’nda, kamu kurumlarınca ihaleye çıkılabilmesi için öncelikle kamulaştırma, mülkiyet, arsa temini, imar işlemleri ve uygulama projesine ilişkin işlemler bitirilmesi koşulu getirilmiştir. Bu işlemler bitirilmeden ihale yapılamaz. Ancak daha sonra kanuna yapılan ekle, toplu konut projelerinde kamulaştırma, mülkiyet, arsa temini, imar işlemleri ve uygulama projesine ilişkin şartlar aranmaksızın ihaleye çıkılabileceği hükmü getirilmiştir. Belki bu tür bir uygulama olmamıştır ama yazılı hukuk kuraları içinde “imar işlerinin bitirilmeden ihaleye çıkılması” şeklindeki bir ayrıcalık fazlasıyla dikkat çekmektedir. Bu şeklinin aksine, Kamu İhale Kanunu toparlayıcı ve kapsayıcı olmalıdır. Çoklu istisnai durumlar yerine, kamu sistemi bütünlüğü içinde yapılacak olan kolaylaştırmalar, tüm sektörleri ve tüm yönetimleri hedeflemelidir.

3c. Kamulaştırmanın Devlet Lehine Kolaylaştırılması

Kamulaştırmalar, plan uygulamalarında vazgeçilmez araçlardır. Genel kural olarak işlemlerin başlatılabilmesi için gayrimenkul sahibi ile anlaşmaya varılması hükmü getirilmiş ve yine genel kural olarak, kamulaştırma bedellerinin nakden ve peşin olarak ödenmesi hususu belirlenmiştir. Bu genel kurallar vatandaşın mağdur edilmemesi için getirilmiş, yani vatandaşın tarafında olan kurallardır. Diğer taraftan özel durumlar için “acele kamulaştırma” yapılabileceği de hüküm altına alınmıştır. Milli savunma ihtiyaçları, olağanüstü durumlar ve Bakanlar Kurulu’nun karar vereceği acil haller olmak üzere 3 koşulda, devlet işlemleri lehine “acele kamulaştırma” yapılabileceği belirlenmiştir. Sözkonusu özel durumların, genel uygulamalar içinde ağırlığı pek hissedilmiyordu. Resmî Gazete’den yaptığım taramaya göre, aceleliğine Bakanlar Kurulu’nca karar verilen işler, yıllara ve sektörlere göre hiç düşünmediğimiz kadar artmış gözüküyor. (Tablo 6)

3d. Tasarrufların Kısıtlanması

Kentsel dönüşüm projelerinin etkin olarak uygulamaya geçirilmesi ve projeyle uyumsuz olduğu belirlenen faaliyetlerin önlenmesi amacıyla, riskli ve rezerv alanlardaki projelerde daha önceki izinlerle devam eden imar işlerinin ve inşaat faaliyetlerinin geçici olarak durdurulabileceği konusunda 6306 ve 5393 sayılı Kanunlar ile ilgili idarelere çok özel bir yetki verilmiştir. Ayrıca uygulamalarda, kamu hizmetleriyle ilgili olarak hak sahiplerinin de görüşü alınarak, riskli yapılara ilişkin elektrik, su ve doğalgaz hizmetlerinin de durdurulabileceği, bir önlem olarak belirlenmiştir. Tasarruf kısıtlamaları plan uygulamaları için etkin araçlardan biridir. Aslında plan düzeni, kullanım ve yapılanma kısıtlamaları ile oluşturulur. Kamu yararı ön koşuldur ve mülkiyet hakları da plan dengesi ile sağlanmaya çalışılır. İmarla ilgili yargı süreçlerinde davaya sebep olan konular, plan kısıtlamaları üzerinde yoğunlaşır. Bu nedenlerle fiziki planlama yapım yetkilerinin deneyim sahibi ehil kurum ve kişilerce kullanılması çok önem kazanmaktadır.

3e. Enerji Kimlik Belgesi

Enerji, dünyamızın şu andaki en önemli konusudur. Bu konu, sağlıklı ve güvenli çevreler oluşturulması ile bağlantılı olduğu kadar, kentsel gelişme maliyetleriyle de çok ilişkilidir. Enerji verimliliğinin korunması yönünde bazı önemli adımlar atılarak yasal düzenlemeler yapılmış ve devamında binalar için “enerji kimlik belgesi” ifadesiyle, binaların enerji ihtiyaç ve tüketimlerinin sınıflandırılması zorunluluğu getirilmiştir. Bu belgede binaların yalıtım özellikleri ve ısıtma ve / veya soğutma sistemlerinin verimi ile ilgili bilgiler bulunmakta ve binanın kullanımındaki enerji performansının bu bilgilere göre değerlendirilmesi veya önlemlerin alınması gerekmektedir. Sözkonusu belgenin getirilmemesi durumunda yerel yönetimlerce yapı kullanma izni de verilmeyecektir. Bu uygulamanın çok gerekli ve yararlı olduğu tartışmasızdır. Ancak yerel yönetimlerde, bu belgenin hazırlanması ve onaylanmasındaki sorunlar nedeniyle ruhsat aşamasında gecikmeler yaşandığı bilinmektedir. Ayrıca mevcut binalara ilişkin belge uygulamasının doğurduğu sorunların, mühendislik hesaplarına ilişkin tartışmaların ve geliştirilen yazılım programlarına ilişkin farklı değerlendirmelerin bir çözüme ulaşmasından sonra sözkonusu uygulamanın yaşam kalitesine katkıları daha fazla olacaktır.


4. YÖNETİM ARAÇLARI: YENİ YÖNETİM BİÇİMLERİ

Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ile ilgili politikalar tüm siyasi parti programlarında yer almasına karşın, merkezileşme uygulamaları da önemini sürdürmektedir. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması ile ilgili çalışmalar ve sektörel kanunların yönetim konularını da içermesi nedeniyle, alışılagelen kurumların yanında, yeni kurumlar oluştu. Hem genel yönetim için hem de yerelde gözlenen ortak durum, sektör veya proje tabanlı yaklaşımla, mali ve idari özerkliği olan yeni kurumların oluşturulmasıdır. Kamu ve özel sektör işbirliğine dayanan usuller yasalarda yer almaya başlamıştır. Bazı kurumsal standartlarının terk edildiği, istisnalaştırma suretiyle kurumlara özel yetkilerin verildiği bir yapılanma bulunmaktadır. Yapılı çevrenin özel yönetim biçimleri, iptal edilenler ve değiştirilenlerle birlikte bazıları aşağıda yer almaktadır:

    A.Proje Odaklı Yönetimler:

  • Atatürk Kültür Merkezi (AKM) Milli Komite (iptal oldu)
  • Boğaziçi Müdürlüğü (İstanbul BŞB’ye bağlı)
  • GAP İdaresi (Güneydoğu Anadolu Projesi için kurulmuştu.)
  • Gelibolu Yarımadası Tarihi Milli Parkı Müdürlüğü
  • İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Ajansı (30 Haziran 2011’de tasfiye edildi)
  • Gayrimenkul yatırım ortaklığı (Emlak Konut GYO, TOKİ ana hisse sahibi)
  • Proje ortaklığı: TOBAŞ - Kuzey Ankara Kentsel Dönüşüm Projesi / TOKİ ve Ankara BŞB ortaklığı)
  • İhale Kanununa tabi olmadan idarelerle ortak hizmet uygulamaları
  • Kamu ve özel sektör işbirliğine dayanan usuller
  • Özel hukuka tabi anlaşmalar
  • Proje ortaklığı


  • B.İlana Bağlı Özel Yönetimler (Özel Bölge İlanı):

  • Organize Sanayi Bölge Müdürlüğü (müteşebbis heyet)
  • Teknoloji Geliştirme Bölgesi Yönetici Şirketi (AŞ)
  • Serbest Bölge Müdürlüğü
  • Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı (Kapandı. Görevleri ÇŞB tarafından üstlenildi)
  • Alan Yönetimi


  • C.Genel Yönetim İçindeki Yeni Yönetim Biçimleri:

  • Üst kurullar (Rekabet Kurulu, EPDK, SPK, KİK, ihale ve yeterlilikler ile ilgili konular)
  • Başbakanlığa bağlı kurumlar (Afet ve Acil Durum Yönetim Kurumu; TOKİ)
  • Kent Konseyleri
  • Kuvvetli başkan modeli (büyükşehirler)
  • Kalkınma İdareleri (4 adet)
  • Kalkınma Ajansları (26 adet)
  • Kamu Denetçiliği Kurumu-Ombudsman (TBMM’ye bağlı)
  • Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı
  • Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı (il düzeyinde)


    5. FİNANSAL ARAÇLAR

Kamu kurumlarının mali pozisyonlarının güçlendirilmesi ve konut taleplerinin karşılanabilmesi amacıyla yeni finansal kurallar ve enstrümanlar geliştirilmiş veya daha önceleri fazla uygulaması olmayan usullerin frekansı arttırılmıştır.

5a. Çapraz Finansman:

Konut finansman sektörü içinde bilinen bir model olmasına karşılık, uygulaması kamu sektöründe günümüzdeki gibi olmayan bu yöntem için yasalarda iki önemli değişiklik yapılmıştır. Birincisi, TOKİ’ye kaynak sağlanması için 2003 yılında 4966 sayılı Kanun ile özel bir hüküm getirilerek, “kâr amaçlı projeler”le uygulamalar yapma yetkisi tanınmıştır. Ardından, 2004 yılında 5162 sayılı Kanun’la, TOKİ tarafından yapılan konutların düşük gelirlilere satışı için özel bir hüküm getirilmiştir. Proje uygulamalarının yapıldığı illerdeki mevcut ekonomik durum, doğal afetler, konut rayiç bedelleri ve gecekondu bölgesindeki kişilerin gelir durumu gözönünde bulundurularak gerekli görüldüğünde kamuoyuna ilan edilerek, konut bedellerinin “yapım maliyetlerinin altında” tespit edilebileceği hususu belirlenmiştir. Bilindiği gibi TOKİ kendi gelir/gider dengesi ile uygulamalarını yapmakta olup, genel bütçeden bir kaynak sağlamamaktadır. Bu nedenle her iki düzenlemenin TOKİ’ye önemli mali katkıları olmuştur.

Benzer düzenleme, 2012 yılında 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’la getirilerek, ilgili kentsel dönüşüm proje uygulamaları için konut bedellerinin Bakanlar Kurulu kararı ile yapım maliyetlerinin altında tespit edilebileceği ve sosyal donatı / altyapı harcamalarının uygulama maliyetine dahil edilmeyebileceği belirlenmiştir. Buna paralel, “özel hesap” ve “özel ödenek” oluşturularak bir esnek bütçe kaynağı kullanımı getirilmiştir.

5b. Menkulleştirme

Yıllar önce, 1958 yılındaki İmar Kanunu ile geliri müsait olan belediyelerin sahibi oldukları gayrimenkuller üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile doğrudan doğruya bono çıkarabilecekleri ve bunlarla istimlâk bedeli ödeyebilecekleri; bu bonolarla vergilerini ödeyebilecekleri; bu bonoların bir teminat gibi kullanılabileceği hususunda hükümler getirilmişti. Bonoların cazip hale gelmesi için, hamilleri lehine de birinci derecede ipotek tesis etme zorunluluğu getirilmişse de uygulama zemini oluşturulamamıştı. 1980’lerin ortalarında, imar afları ile ilgili olarak “tapu tahsis belgeleri” adı altında bazı uygulamalar oldu; hatta bunların gayrimenkule dönüştürülmeleri de son yıllara kadar devam etmiştir.

Sermaye piyasası ile ilgili mevzuatın 1980’lerin başında yürürlüğe girmesi yanında, 2007 yılında konut finansman sistemine ilişkin yürürlüğe konulan 5582 sayılı Kanun’la, hem bankacılık mevzuatında hem de sermaye piyasası mevzuatı çerçevesinde, gayrimenkul konularında çok çeşitli düzenlemeler getirilmiş olmakla beraber, konut sektöründeki menkulleştirme uygulamaları istenen yoğunluğa ulaşmamıştır. ABD’deki 2008 yılındaki ipotekli konut piyasası krizinin ülkemizde bir duraklama yaptığı söylenebilir. Gayrimenkul sertifikası, transfer sertifikası veya konut sertifikası gibi usuller tartışılmaktadır. Bu işlerle ilgili çeşitli finansman kuruluşlarının yasal kurguları hazırlanmış olmakla beraber, en görünür uygulamalar gayrimenkul yatırım ortaklığı modelinde yer almaktadır.

Aynı Kanunla, TOKİ Başkanlığı’nın konut satışından kaynaklanan ipotekli veya ipoteksiz alacaklarının, ipotek finansmanı kuruluşları tarafından devralınabileceği ve devredilebileceği ile ilgili TOKİ’nin yüksek miktardaki alacakları için bir menkulleştirme çözümü getirilmiştir. 2012 yılında da, 6306 sayılı Kanun ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na, riskli yapılara ilişkin taşınmaz mülkiyetini anlaşma sağlamak kaydı ile menkul değere dönüştürme yetkisi verilmiştir. Ayrıca hak sahiplerine dönüşüm projeleri özel hesabından kredi veya mülkiyet ya da sınırlı ayni hak sağlayan ve esasları Bakanlıkça belirlenen konut sertifikası verilebileceği de hüküm altına alınmıştır.

Menkulleştirme girişimlerinin ve finansal kuruluşların etkin olabilmesi, yapılı çevrenin güvenilir/güvenli olmasına bağlıdır. Bu güvenli ortamın sağlanması ise sadece “yapı denetimi” ile değil, “imar süreci denetimi” denilebilecek, önce harita denetimi, sonra plan denetimi, proje denetimi, yapı denetimi ve nihayet kullanım denetimi gibi birbirini kademeli olarak tamamlayacak bir denetim sisteminin kurgulamasıyla bağlantılıdır.

5c. Yapı Değerinin (Parasal veya Adet Olarak) Paylaşılması

Kentsel dönüşüm projelerinde, kamu kurumu, müteahhit, arsa sahibi ve/veya hak sahipleri arasında yapılacak sözleşmeye göre ortak beklentileri karşılamak üzere, kullanılacak arsanın değeri ile üretilecek yapı değerinin (parasal veya adet ) ortaklarca paylaşılması için geliştirilmiş modellerdir. Yıllarca eski apartman veya eski yapı sahiplerinin müteahhitlerle yapmış oldukları anlaşmaların kamu sektöründeki yansımalarıdır. 1980’lerin sonunda Maliye Bakanlığı’nın tebliğleri ile kamu kurumları için “kat karşılığı inşaat” usulü kabul görmüştü. Son yıllarda da kentsel dönüşüm projelerinde kaynak çözümü getirmesi nedeniyle sözkonusu modeller idareler tarafından teşvik edilmektedir. “Arsa satışı karşılığı gelir paylaşımı” veya “Kat veya hasılat karşılığı usuller” olarak mevzuatımızda yer almışlardır.

İnşaat yapım yöntemi olarak çok taraftar bulmasıyla birlikte, imar planlarında yapılaşma katsayılarının (emsal) veya yoğunluk artırılmasına ilişkin taleplerin de yaygınlaşmasına sebep olmaktadır. Bu arada imar hakkı aktarımı usullerinin kabul gördüğü uygulamalar kapsamında da bu paylaşım modelinden destek alınmaktadır.

5d. Diğer finansal araçlar olarak, müşterek ipotek, kamu inşaatlarından idare hizmet payı alınması, kredi/finansman ayrıcalıkları, kurumların ortak banka hesabı açmaları, harç ve vergilerden muafiyetler, işlemlere haciz ve tedbir uygulanmaması vs. gibi çeşitli kaynak oluşturucu ve tasarruf sağlayan yöntemler de hüküm altına alınmıştır.


6. ÇOK YENİ BİR ARAÇ: İMAR HAKKI AKTARIMI (YÜZEN EMSAL)

Son yıllarda, belediyelerin imar planı gündemlerinde “imar hakkı transferi” olarak yer alan bir planlama aracının kullanılması artarak devam etmektedir. Sözkonusu kavramın İngilizce ifadesiyle “transfer of development rights” kavramından ithal edildiği ve aslında bir finansman aracı olarak önem kazandığı ilgililer tarafından bilinmektedir.

Dış ülkelerde ilk uygulamalar geçen yüzyılın başlarında, kentsel yerleşmelerdeki tarihî yapıların korunması ile başlamıştır. Sonradan bu uygulama formülü diğer alanlara da kaydırıldı. Fiziki planlama ile “planlama iznine” sahip (yapılaşma hakkı) olan ancak sonradan, koruma (kültür varlığı veya tabiat varlığı) kararları, güvenlik (enerji hatları, afet riski ) gerekçeleri veya sağlıklı çevre koşulları nedeniyle getirilen kısıtlamalarla yapılaşma yasağı kapsamına alınan parseller için fiziki planı ile verilmiş yapılaşma haklarının başka bir alanda kullanılması ve bu kapsamda mülkiyet haklarının korunması yanında, kamusal (koruma, güvenlik, sağlıklı çevre) amaçlar da sağlanmaya çalışıldı. Ayrıca bu planlama aracının, teknik ve sosyal donanım alanı uygulamalarının gerçekleştirilmesi ve yoksul kesimlere konut tedarik edilmesi için geliştirilen menkulleştirme ve bankacılık işlemleri ile yatırımcılara cazip yapılaşma koşulları sağlamak için bir ara yüz olarak kullanılması da gözlenmeye başlamıştır. Yapı yasağı getirilen alanlarda yapılaşma haklarının menkulleştirilerek, bu hakların finans piyasalarında kıymetli kağıt muamelesi görmesi veya bu menkul değer (sertifikasyon belgesi) karşılığında başka bir alanda yapı projesi gerçekleştirilmesi veya sermaye piyasaları içinde bir emlak borsası oluşturulması gibi süreçler önem kazanmıştır.

Ancak ülkemizdeki uygulamalar, ithal edilen kavramın içeriğine karşılık, gerekli hukuki düzenlemeler yapılmadan başlatılmıştır. Bazı idarelerce aktarma yöntemi, imar planlarına “plan notu” olarak yerleştirilirken, bazı idarelerde de plan değişikliği gündemli meclis kararlarında, değişiklik için gerekçe esası oluşturan bir teknik destek şekliyle ele alınmaktadır. Sanki bir plan dengesi sağlandığı düşünülerek yapılaşma alanı (metrekare) denkleştirme hesapları yapılmaktadır. İmar hakkı transferi gibi “emsal transferi”, “emsal aktarımı”, “imar transferi”, “imar hakkı emsal transferi” , “yapılanma hakkı aktarımı”, “donatı transferi” ve nihayet “yoğunluk transferi” olarak yeni kavramlar da türetilmiştir. Çeşitli meclis kararları ve plan notları çerçevesinde yaptığım derlemenin özeti aşağıdadır.

  • İmar planı ile yapılanma hakkı verilmiş ancak sonradan yapılaşması kısıtlanan bölgelerde, özellikle konut ve / veya ticaret parsellerindeki yapı hakkının, komşu parsele / parsellere veya komşu olmayan parsele / parsellere aktarımı şekliyle kullanılması; plan değişikliği veya “plan notu” çerçevesinde kentsel tasarım (mimari proje) ile gerçekleştirilmektedir. Bu işlem bazen zorunluluk (riskli alan) nedeniyle yapılırken, bazen de zorunlu olmayan (yatırımcının talep ettiği) ortamlarda da kullanılmaktadır. Özellikle yapılaşmanın riskli olduğu belirlenen alanlarda kentsel dönüşüm projeleri için üretilen “ada bazlı emsal” veya “arttırmalı emsal” uygulamaları da bu tür aktarım konusu içinde değerlendirilebilir.

  • Yapılanma hakkı olup, “plan değişikliği” ile donatı alanına dönüştürülme gündemi içinde, parsel yapı haklarının başka alanlara aktarımı. Örneğin, imar planında herhangi bir aktarım notunun bulunmaması veya imar planında bir aktarım alanının olmaması durumunda, iskân izni almış ancak yapıya başlanmamış parseller için, aktarım denkleştirmeleri, plan değişikliğinde bir gerekçe gibi kullanılmaktadır.

  • İmar planı ile yapılanma hakkı verilmemiş (planın oluşturulması aşamasında yapı izin hakkı verilmeyen yeşil alan, eğitim, koruma, güvenlik, jeolojik yapı yasaklı vs. nedenleriyle) parsel sahiplerine, çevresindeki gibi yapılaşma hakkı verilebileceği varsayımıyla, plan değişikliği ile başka alanlardaki alıcı parsellerde hak verilmesi. Bir anlamda kamulaştırma karşılığı olarak veya 18. Madde gibi bir uygulama yapılarak, belediyeyi mali harcamadan kurtarıp ilgili sosyal / teknik altyapının gerçekleştirilmesi amaçlanmaktadır.

  • Yoğunluk Transferi: Aktarım konuları içine son olarak eşdeğer yeni bir kavram dahil edilmiştir. Üst ölçek planların plan notları içine yerleştirilen “yoğunluk transferi” ile nüfus projeksiyonuna göre yapılan alansal nüfus dağılımlarına esneklik kazandırılmak istenirken, alt ölçek planlarda da daha serbest hareket edilebilmesi amaçlanmaktadır. Örnek plan notları içinde:
    •  Aynı plan ve uygulama kapsamına girmesi koşulu ile farklı idari sınırlar içinde kalan alanlar arasında yoğunluk transferi yapılabileceği;
    • Plan ile belirlenen nüfus esas olmak üzere, alt ölçekli imar planı konut alanlarında yoğunluk transferi yapılabileceği;
    • Artan nüfusun ihtiyacı olan sosyal donatı alanlarının alt ölçekli planlarda ayrılmak zorunda olduğu; gibi hükümlerin yer aldığı görülmektedir.

  • Aktarım uygulamalarıyla ilgili ilave düzenlemeler olarak, plan notlarında veya meclis kararlarında:
    • Anlaşma sağlanması suretiyle uygulamaya gidilmesi;
    • Belediyesince re’sen uygulama yapılması;
    • Boşalan (gönderici) parsellerin kamuya bedelsiz terk zorunluluğu;
    • Bedelsiz terk edilen arsaların donatı alanları olarak kullanılması;
    • Emsal değerin belirlenen bir oranda artırılması;
    • Aktarmanın eşdeğer alan (metrekare) hesabıyla yapılması;
    • İmar planında “transfer alanı” olarak belirli bölgelerin ayrılması;
    • Hisseli parseller için aktarım işleminin sorunlar yarattığı;

gibi hususlar da işlemlere veya idari kararlara dahil edilmektedir.

Plan uygulamalarının gerçekleştirilmesi için aktarma usullerinin yararlı olduğu söylenebilir, ancak bazı uygulamalar planlama sürecini önemsizleştiren bir nitelik taşımaktadır. Bu uygulamalar içinde: ● Plan bütünlüğünün bozulması; ● Sosyal / teknik altyapı hesap ve alan dengesinin zedelendiği; ● Oluşan sorunlara karşın hazırlıklı olunamaması (ulaşım sorunları, altyapı sorunları, donatı sorunları); ● Yapılaşma düzeninin mevcut plana göre değil, taleplere göre sürekli konum değiştiren bir nitelik kazanması;● Üst ölçek planların önem kaybetmesi gibi sorunlar kaçınılmazdır. Ayrıca, üst ölçek planlardaki yoğunluk belirlemeleri ne kadar hassas hesaplara dayandırılsa da, alt ölçek planların tasarımında, üst ölçekle uyumlu olmayan yapılaşma katsayılarına da dönüşebilmektedir.

İmar kuralları içinde, imar araçları ile veya imar planı ile bir “hak” oluşturma veya bir hak doğurma yöntemi yoktur. Bilindiği gibi “imar durumu” malike bir hak kazandırmaz; uygulamaya geçmek suretiyle “kazanılmış hak” elde edilebilir. İmarcılıkta kullanılan “kazanılmış hak” konusu, bir imar hakkı da değildir. İmar hakkının tanımı, aktarım prensipleri, değerleme esasları ve planlama teknikleri belirlenmeden, aktarım uygulamasına geçilmesi doğru olmamaktadır. Bir söylem olarak popüler olan bu kavramın farklı içerik ve tanımlarla uygulamaya sokulduğu gözlenmektedir. İmar planlarının “plan düzeni” yitirilmektedir. Bu kavramın “imar hukuku”, “mülkiyet hukuku”, “inşaat hukuku” veya “kazanılmış haklar hukuku” içinde tartışılması takip ettiğim kadarıyla yapılmamıştır. Az sayıda da olsa bazı meslektaşlar, aktarım metodolojisinin kurgusu üzerinde çalışmaktadır. Meslek Odaları bu konularla ilgili olarak yargı süreçlerinde değerlendirmeler yapmaktadır. Ancak, planlama kurumları ve kişileri olarak konunun geniş bir tartışma ortamı yaratmadığı da aşikârdır.

Bu konunun ilk defa imar hukuku içinde yer alması 2004 yılındaki kanun değişikliği ile getirilen “yapılanma hakkı aktarımı” hükmü ile olmuştur. 2004 yılında, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nda değişiklik (5226 sayılı Kanun’la değişiklik) yapılarak 17. Maddeye kısaca, yapılanma hakları kısıtlanmış taşınmazlara ait mülkiyet veya yapılanma haklarının, imar plânlarındaki aktarım alanlarına, bir program dahilinde aktarmaya belediyelerin ve valiliklerin yetkili olduğu hususları eklenmiştir. Ancak, Kanunun yayınlanmasından bugüne 9 yıl geçmiş olmasına rağmen, Kanunda ifade edilen yönetmelik hazırlığı yapılmamış ve henüz bir yönetmelik yürürlüğe konulamamıştır.

Ayrıca çok yeni iki kanunumuzda imar hakkı aktarım hükümlerinin yer alması ile artık bu konunun uygulama detaylarının yazılması zamanı da gelmiştir. 2011 yılındaki Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK’de (644/648) “imar hakkı transferi” kavramı yer alırken, 2012 yılında yürürlüğe konulan Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’da (6306) “imar haklarını başka bir alana aktarma” ifadesi hüküm altına alınmıştır. Kanun olarak bir kazanım vardır ancak uygulamaya ilişkin yazılı kurallar belli değildir.

Aktarım konularının temelini “değer” yaklaşımı oluşturur. Benzer yaklaşım, arazi ve arsa düzenlemesi (3194/18. Md) hükümleri içinde “artan değere karşılık” olmak üzere düzenlemeye giren parsellerden pay alınmasıdır. Ancak, İmar Kanunu’nda böylesine bir “değer” kavramı yer almasına karşın, bunun uygulaması görülmemiş, hesaplar alan (metrekare) kıstasına indirgenmiştir. Yapılan düzenlemelerde, hak aktarımı imar parselinin mülkiyet yüzölçümüne göre yapılır; ancak “üç boyutlu” gayrimenkul değerlemesi yapılmaz. Bazı akademisyenler ve haritacı meslek mensupları üçüncü boyut, hacim ve değer kavramlarını somutlaştırmak istemişlerse de, konu yaygınlık kazanamamıştır.

Aynı şekilde devam etmemesi için, aktarım uygulamalarındaki sadece alan (metrekare) dengelemesi yapılmasının da giderek vazgeçilemez bir teknik kural şekline dönüşmesi engellenmelidir. Konunun esasını oluşturan gayrimenkulün “gönderici parseldeki değeri” ile “alıcı parseldeki değeri” olarak bir değerleme yapılmamaktadır. Sadece değerleme (değer dengelemesi) de yeterli değildir. Bu konunun teknik olarak uygunluğu, yapılacak yeni imar planlarının bir aktarım tasarımı bütünlüğü içinde düşünülüp, aktarım (gönderici / alıcı) bölgelerinin de belirlenmek suretiyle; ilaveten bu değişkenliğe karşın sosyal / teknik altyapı uyumluluğunu da dikkate alan bir yaklaşımla ve programla olabilir. Ayrıca mevcut imar planları ile yeni yapılacak imar planlarının aynı kurgu ile değil; mevcut planlar için parseller bazında olmayan değer tabanlı revizyon yöntemi, yeni planlarda da değişkenliğe (yüzen emsal uygulamasına) sınır getiren tasarım yaklaşımı yöntemleri kullanılabilir. İlave olarak planlara aktarım kotası da konulabilir.

Yukarıda belirtilen 2863 sayılı Kanun’un 2004 yılındaki değişikliğinde, korumaya bağlı aktarım uygulamalarına ışık tutacak bazı önemli ayrıntılara yer verilmiştir.

  • Değerleme şirketlerince rayiç değer denkleştirmesi yapılması,
  • Kültür varlığına ilişkin yapı değerinin dikkate alınmayacağı,
  • Menkulleştirme yapılabileceği, İller Bankası’nın görevlendirileceği; alım / satımlarla ilgili belediyelerin yetkilendirilmesi ve tapu işlerinde harç/vergi muafiyeti,
  • İmar planlarında aktarım alanı olarak yapılanmaya açık alanların oluşturulması,
  • Aktarımda yapılanma hakkı kısıtlanan taşınmazın mülkiyetinin ilgili idareye geçeceği,
  • İdare mülkiyetine geçen taşınmazların hiçbir koşulda satış konusu yapılamayacağı,
  • Kısmi aktarım yapılabileceği,
  • Kültür varlığı sahibinin, menkul kıymeti teslim almasını takiben, sözkonusu taşınmazın gerekli bakım ve restorasyonunu yapma zorunluluğu,
  • Belediye sınırları içerisinde aktarım alanı bulunamaması halinde, ilgili idarelerce ortak programlar yürütülebileceği,

gibi hususlar ile ikincil mevzuat için oldukça yararlı yönlendirmeler yer almıştır.

SON VERİRKEN

İmar sürecinde yer seçimi, planlama, uygulama, yönetim ve finansman aşamalarında kullanılan araçların bir değerlendirilmesi yapılırken sektörel ayrıcalıklara dikkat çekilmeye çalışılmıştır. Mekânın ve bilginin parçalandığı bölünme (fragmantasyon) konuları dış ülkelerde de var. Parçalanmaya karşı yönetimsel ve teknolojik önlemler geliştiriyorlar. Konsolidasyon ve rasyonalizasyon metotları kullanılıyor. İdari işlemlere akışkanlık kazandırmak ve/veya işlemleri hızlandırmak amacıyla: Hukuki kuralların kolaylaştırılması (basitleştirilmesi); çoklu ve dağınık kanunların birleştirilmesi (konsolidasyon); yeni bilgi teknolojilerinden yararlanılarak zaman ekonomisi ve bilgi yönetimi; çerçeve kanun hazırlanması; ulusal stratejik önem taşıyan bazı sektörler için istisnai kurallar oluşturulması yönünde pek çok ülkede çalışmalar yapılmaktadır. En çarpıcı fakat paradoksal gelişim, toplumsal gelişme süreci ne kadar çok karmaşıklaşıyorsa, kuralların da tam tersine o kadar çok kolaylaştırıldığıdır. Kolaylaştırmalara örnek olarak imar sürecine ilişkin bir akış şeması burada verilmektedir. (Tablo 7)

İşlemlerin hızlandırılması adına, planlama kurallarında, koordinasyon değil, istisnalaştırma suretiyle kurumların genel kurallardan ayrılmaları ve parçacı (sektörel) planlamalar ağırlık kazanmaktadır. “İstisna hali, kamu hukuku ile siyasi ortam arasında bir kesişme noktasıdır. Eğer, hukuk, kendisini askıya alıp, istisnayı öngörüyorsa, o zaman bir istisna hali kuramı, yaşayanı hem hukuka bağlayan hem de onu terkeden ilişkinin tanımlanması için önkoşuldur. İstisna halinin, çağdaş siyasette, egemen yönetim paradigmasına dönüşme eğilimi her geçen gün artmaktadır”.(1)

İmar hukuku kapsamında 100’den fazla kanun, bunlarla ilgili yönetmelikler ve genelgeler de dikkate alınırsa, oldukça hacimli bir mevzuat bulunmaktadır. Kanunlar topluluğunu gruplandırarak aşağıda yer verildiği şekilde özetleyebiliriz:

  • Genel Kanunlar: İmar, Köy, Tapu, Kadastro kanunları, Türk Medeni Kanunu ve benzeri.
  • Af Kanunları: İmar affı kanunları İmar Kanunu kulvarından ayrılarak, özel hükümler getiren ilk mevzuat topluluğudur.
  • Yönetim / Kuruluş Kanunları: Bakanlıkların kuruluş ve yerel yönetim kanunlarıdır. Bazıları sektörel amaçlara göre planlama yönünden görev ve yetki tanımı getirirler.
  • Sektörel Amaçlı Kanunlar: Turizm, konut, koruma, özelleştirme, iskân sanayi vs… Bu tür sektörel olarak 40 civarında kanun bulunmaktadır. Bazıları, mekânsal olarak özel planlama hükümleri barındırmakta olup, İmar Kanunu hükümlerinden ayrılmaktadır.
  • Konumsal Amaçlı Kanunlar: Boğaziçi, GAP, Gelibolu Milli Parkı, Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunları vs… Bu kanunların içinde de özel planlama hükümleri yer aldığı gibi, ayrıca genel yönetim kurgusundan faklı yapılar bulunmaktadır.

Çok doğaldır ki böylesine yoğun kurallar içinde uygulama yapmanın ve gittikçe çoğalan yeni kurallar oluşturmanın sıkıntıları çekilmektedir. Kanun hükümleri özneleri barındırır; tarif edicidir; süreçleri anlatır; araçların detaylandırılmasını yapar. Yasal hazırlıklarımızın araçlardan çok, artık amaçlara göre yapılması önemlidir. Hukuk kurallarımız içinde, özellikle imar hukuku içinde, performans yaklaşımlı bir temelimiz bulunmamaktadır. Performans, bir ürünün / belirli etkiler altında görevini yapmasına olanak veren bazı özelliklere sahip olması olgusunu belirler, "Performans yaklaşımı" ise her şeyden önce "araçlardan" çok, "amaç"lar ve fonksiyonlarla düşünmek ve eyleme girişmektir.(2) Bu yaklaşımda, yerleşme veya bina ürününden beklenen gereksinmeler sözkonusudur. Kullanma gereksinmeleri üzerinde durulur. Güvenlik, sağlık, dayanık­lılık, çevre koruma vs. gibi konularıdır bunlar. Kanunların amaç maddelerinde bu ifadeler ve benzerleri yer alır; ama ilerleyen maddeler içinde sözkonusu performans durumlarının nasıl elde edileceği hususunda hükümler yer almaz.

Yönetim mekanizmaları içinde yer alan kanunlar bilgi yönetimi, zamanlama sınırlamaları, prospektif hukuk oluşumu, teknolojiden yararlanma, önceliklerin belirlenmesi gibi sadece belirli sektörler için değil, tüm kurumları verimlilik yönüyle ilgilendiren kapsayıcı girişimlerle ele alınmalıdır. Yönetimsel kolaylaştırmalar, karmaşa ve belirsizlik üreten kanunlar için getirilmelidir. Mesleki yetkinliğe önem veren kurumsal kapasite geliştirilmesi gereği de kaçınılmazdır.

Özellikle planlama kurumları için sektörel yasal düzenlemelerden vazgeçmeleri konusunda bir uzlaşı sağlamadan yapılacak düzenlemeler etkin olmayacaktır. İlk önce “politika entegrasyonu” yapılmalıdır. “Hemen, öncelikle bir kanun hazırlayalım” yaklaşımı sorunlar üreten yaklaşımdır. Kurumlar ve sektörlerin birlikte karar vereceği ortak politikaların ve sektörler arası ortak anlayışın belirlenmesi önem taşımaktadır. Yasal hazırlıklar sonraki aşamalarda yer almalıdır.

Avrupa’da sektörel uygulamalara ilişkin uyarılar yapılmaktadır. Olumsuz sonuçları fark eden Avrupa komiteleri, artık hem Avrupa Konseyi’nde, hem de Avrupa Birliği’nde, sektörel uygulamalardan vazgeçilmesini öncelikle öneriyorlar. Bütünleşik (entegre) planlamanın amacı da budur: Sektörler için kurumlararası yatay ve düşey bütünleştirilmiş ve bir ortak hedef ile katılımın desteklendiği planlama yöntemleri benimseniyor. İngiltere’de 2000 yılında hazırlıklarına başlanan ve 2004 yılında yürürlüğe giren planlama kanununun temel kurgusu, “az kademe çok katılım” fikrine dayanıyordu.

KAYNAKLAR

Yazının hazırlığında 97 kanun, 6 kararname, 2 yönetmelik ve 1 kılavuzdan yararlanılmıştır.

1. Agamben, Giorgio, 2005, State of Exception, (çev.) Kevin Attell, The University of Chicago Press, Şikago. (Türkçe olarak: Agamben, Giorgio, 2006, İstisna Hali, (çev.) Kemal Atakay, Otonom Yayıncılık, İstanbul.)

2. Özen, Özden Yazıcıoğlu, 1982, “Konut ve Çevresi Niteliklerinin Sınırlandırılması ve İlgili Mev­zuat Düzeni Önerileri”, Konut Kurultayı, TMMOB, Ankara.

EK: Tablo 1

EK: Tablo 2

EK: Tablo 3

EK: Tablo 4

EK: Tablo 5

EK: Tablo 6

Bu icerik 9556 defa görüntülenmiştir.