2004 yılı başından beri hızlandırılıp son aşamasına getirilen kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasıyla ilgili kanun hazırlıklarında, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce kabul edilip Cumhurbaşkanlığına gönderilen:

- Kamu Yönetimi Temel Kanunu,

- Belediye Kanunu,

- Büyükşehir Belediyesi Kanunu,

- İl Özel İdaresi Kanunu

olarak, dört adet yasayla ilgili son durum burada özetlenirken, mesleki yönden dikkati çeken bazı konular da ifade edilmeye çalışılacaktır.

1. Cumhurbaşkanlığınca Kabul Edilip Resmi Gazetede Yayınlanan “Büyükşehir Belediyesi Kanunu”:

Resmi Gazete’de 23.07.2004 tarihinde yayınlanan 5216 sayılı “Büyükşehir Belediye Kanunu”, 33 madde ve 4 adet geçici madde ile toplam 37 maddeden oluşmaktadır. Kapsam maddesi çok kısa ve yetersiz (3030 sayılı Kanun’da merkezi idare ve diğer mahalli idarelerle ilişkilere dair esas ve usullerden söz edilmekteydi) olmakla birlikte, 5216 sayılı yeni kanuna göre, artık büyükşehir belediyesi merkezden (3030’a göre) daha bağımsız, idari ve mali özerkliğe sahip, seçilmiş karar organı ile kendine yeterli bir kurum haline gelmiştir. “Kuvvetli başkan” modeli daha yetkin ve otoriter bir konuma ulaşmıştır. Büyükşehir olabilmek için:

- En az üç belediyeden (ilçe veya alt kademe belediyesi) oluşma;

- Nüfusun en az 750.000 olması (Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10 km. mesafede olan il belediyelerini de kapsayabilecek şekilde);

- Fiziki yerleşim ve ekonomik gelişmişliğin gözetilme;

- Kanunla düzenleme yapılma;

koşulları ile hükümler getirilmiştir.

Nüfus ve sınırlarla ilgili getirilen yeni ölçütler olumlu bir gelişme sayılmalıdır. 1984-2004 yılları arasındaki 3030 uygulamasında büyükşehir belediye sınırlarının yetersizliğinden, sınıra bitişik (hatta mücavir alan içinde) ve büyükşehir etkileşiminde olan çok sayıda belde belediyesinin, 3194 sayılı İmar Kanunu’na ve 1580 sayılı Belediye Kanunu’na göre kendi yetkileri ile farklı kararlar ürettikleri ve büyükşehirden farklı uygulama yapmaları önemli bir kentleşme sorunu olarak gündemde yer almıştı. Sonuçta da, büyükşehir ve çevresinde yetki dağınıklığı, hizmet sunumunda yetersizlik ve denetimsiz bir alt bölge yerleşimi ortaya çıkmıştı.

Adı geçen (sınırla ilgili) bu olumlu gelişmenin yanında, büyükşehir belediyesi daha otoriter biçime dönüşürken, küçük ( ilçe, ilk kademe ve belde ) belediyelerin giderek etkinsizleşmesi, “demokratik belediye modeli” veya “yerel yönetim ilkeleri” yönünde çok tartışılabilecek bir ortamı da doğurmuştur.

Sınır genişletmek ve küçük belediye olgusunu önlemek, ilk bakışta idarenin yetki kullanımını kolaylaştırabilir; ancak yönetimde ve planlamada “eşgüdüm” hususu da önemini yitirmektedir. Sistem, büyük ve küçük arasındaki ast-üst (talimatlandırma) ilişkisine dönüşmekte ve küçük belediyelerin “yerel yönetim modeli” olma özelliği kalmamaktadır.

Planlama yönüyle, yeni kanun oldukça zengin bir çeşitleme içermektedir:

Stratejik plan / Nazım İmar Planı / Uygulama İmar Planı / İmar İslah Planı / Parselasyon Planı / Her Ölçekte İmar Planı / Ulaşım Ana Planı / İl Düzeyinde Yapılan Plan / Doğal Afetlerle İlgili Plan,

ifadelendirmeleriyle, Büyükşehir Kanunu “plan” olgusuna önemli bir ağırlık vermektedir.

Diğer kanun ve kanun tasarıları içinde yer alan ve büyükşehir kararlarına çerçeve oluşturacak ve etki edecek “bölge planı”, “çevre düzeni planı” ve yeni Belediye Kanunu’nda (TBMM’de tekrar görüşülecek olan 5215 sayılı Kanun’da) yer alan “performans planı” da bu içeriğe eklendiğinde, çok sayıda planlar arası tutarlılık ve eşgüdüm sağlanması herhalde zorlu bir tekno-bürokratik mesaiye ihtiyaç gösterecektir.

Burada önemle üzerinde durulması gereken konu, mevzuatımızda yeni olarak yer alan “stratejik plan” hususudur. Yeni kamu yönetimi anlayışıyla gelen “stratejik plan” yaklaşımında, 5227 sayılı “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun”da tanımlanmakla birlikte, 5227 sayılı Kanun’un yasallaşmaması (tekrar TBMM’de görüşüleceğinden) nedeniyle, henüz tanım eksikliği bulunmaktadır. Dünya örnekleri içinde de, “esnek” bir tanımlamaya sahip bulunan “stratejik plan olgusu”, bugün itibariyle, ülkemizde yasal bir tanıma sahip değildir. Devlet Planlama Teşkilatının sunduğu “Stratejik Planlama Kılavuzu” çeşitli kurumlardan görüş sorulup, alınmasına rağmen son şekline ulaşmamıştır. Büyükşehir belediyelerinin parçalı yapısı içinde, Kanunun 7/a Maddesi’ne göre niteliği ve içeriği bakımından belirsizlikler taşıyan “stratejik plan”ın üst planlama (merkezi yönetim ve valilik) süreçleriyle ilişkisi kurulmamıştır. Adı geçen kanun maddesinde, sadece, “İlçe ve ilk kademe belediyelerinin görüşlerini alarak” hazırlanacağı hükümlendirilen “stratejik plan” konusunun, ülke-bölge-alt bölge ölçeklerini dışlayan, merkezi yönetim ile yerel yönetim arası dengeleri gözetmeyen ve eşitsiz kamu hizmeti sunumunu teşvik eden bir örneğe dönüşme riski bulunmaktadır.

“İmar denetimi”nin ayrı bir madde (11. Madde) olarak yazılması çok önemli ve uygun bir yaklaşımdır. Ülkemizdeki son 20 yıllık şehircilik uygulamalarındaki problem konunun “denetimsizlik” olması nedeniyle, denetimi ifadelendiren özel bir maddenin yer alması sevindiricidir. Burada, büyükşehirin, küçük belediyelere ilişkin yapacağı imar denetimi hükümlendirilmiş olup, denetim iki biçimde yapılabilecektir. Ya büyükşehir kendi personeli ve imkanlarını kullanacak , yada diğer kamu kurumlarından, üniversitelerden veya meslek odalarından yararlanabilecektir.

Büyükşehirin, yeni kanunla daha fazla yetkilendirildiği ve özellikle ,imar planlama, imar uygulama ve ruhsat konularında diğer küçük belediyelerin yaptığı işlem detaylarını da sahiplendiği görüleceğinden, hemen akla gelen (soru) “ bu takdirde büyükşehirin planlama ve imar denetiminin kimin (?) tarafından yapılacağı” sorusu olmaktadır.

Kamu Yönetimi Kanun Tasarıları’yla getirilen “iç denetim” ve “dış denetim” hususları, imar konusu ile ilişkilendirilmediği için, bugünkü modelde, büyükşehirler, İçişleri Bakanlığı ile Sayıştay denetimi altındadırlar. Söz konusu merkezi kurumların, imar konusunda denetim yapmadıkları (yapamadıkları) da bilinirse, büyükşehirlerin üstlendikleri imar işlemlerinin denetim dışı kalma olasılığı güçlenecektir.

5216 sayılı yeni kanunun, büyükşehir belediyeleri için, planlama çevrelerince de olumlu bulunan yanı, yeni sınır (ve dolayısıyla yeni alan) tanımıdır. Böylesine bir yeniliğin ve kalıcı olması için hükümlendirilen bir durumun, “geçici madde” ile yazılması yadırgatıcı olmakla birlikte, (Geçici Madde 2 ile) getirilen sınır genişletme hükümleri, mevcut büyükşehirler için parçalı ve dağınık yapının düzenlenmesi için önemli bir fırsat yaratacaktır.

Yeni sınırlar, aşağıdaki gruplamayla oluşmaktadır :

Tüm il alanı ( 2 adet): İstanbul ve Kocaeli

Nüfusu 1 milyondan az olanlar (20 km. yarıçap) (10 adet): Adapazarı, Antalya, Diyarbakır,

Erzurum, Eskişehir, Gaziantep, Kayseri,

Konya, Mersin ve Samsun.

Nüfusu 1 ve 2 milyon arasında olanlar (30 km yarıçap) (2 adet): Adana ve Bursa

Nüfusu 2 milyondan fazla olanlar (50 km yarıçap) (2 adet): Ankara ve İzmir

Yukarıda belirtilen “yarıçap” hükmüne göre ve İçişleri Bakanlığı’nın 04.08.2004 tarihinde yayınladığı genelgesine göre, sınır tespit işlemleri ilgili valiliklerce yapılacaktır. Büyükşehir belediyesine dahil edilecek belediyeler bakımından, belediye mücavir alanının sınırı değil, asıl belediye sınırı esas alınacaktır. Belediye sınırının herhangi bir kısmı, yarıçap içinde kalıyorsa, bu belediyenin büyükşehir sınırları içerisinde kaldığı kabul edilecektir. Tabii bu kabul, kanun ile genelge arasındaki uyumsuzluk yönüyle yargısal bir durum yaratabilir. Çünkü kanun, açıkça yarıçap hükmü getirirken, genelge, adı geçen yarıçapla oluşabilecek alandan çok daha büyük bir alanı tanımlamaktadır.

Yapılacak sınır işlemlerinde:

1. Sınırlar İçinde Kalan Birimler:

- İlçeler, büyükşehir ilçe belediyesi oluyor;

- Beldeler, ilk kademe belediyesi haline geliyor;

- Köyler, mahalleye dönüşüyor;

- Orman köylerinin tüzel kişiliği devam ediyor ve mücavir alan olarak kabul ediliyorlar.

2. Sınır Dışında Kalan Birimler :

- Belediyeler, belediye meclisi kararı alarak;

- Köyler, köy ihtiyar heyeti talebi ile (altı ay içinde) Büyükşehir belediye meclisinin kararı ve İçişleri Bakanlığı’nın onayı ile büyükşehir sınırları içine alınabilecek.

3. Belediye sınırları ile ilgili değişiklikler: Büyükşehir kapsamına alınan belediyelerin sınırlarında, büyükşehirin talebi üzerine İçişleri Bakanlığınca değişiklikler yapılabilecek.

2. Cumhurbaşkanlığı’nca Görüşülmek Üzere Geri Gönderilen Kanunlar:

Geri gönderilen:

- Kamu Yönetimin Temel ilkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun

(Kanun no: 5227)

- İl Özel İdaresi Kanunu (Kanun no: 5197)

- Belediye Kanunu ( Kanun no: 5215)

ile ilgili olarak adı geçen kanunların gerekçelerinde, “yeni yönetim anlayışı” ifadelendirmesiyle dikkati çeken konular şöyle özetlenebilmektedir:

- Düşey yönetim yapısı yerine yatay organizasyon ilişkilerini geliştirme ve yerel yönetim modelini

öne çıkarma;

- Stratejik yönetim, performans ve kalite ölçütleri;

- Mevzuatı ve bürokratik ilişkileri en alt düzeye çekme;

- Kamu hizmetlerinin sunumunda piyasa kurumunun önem kazanması;

- Sivil toplum kuruluşlarına fırsat yaratılması ve katılımın arttırılması;

- Bilgi teknolojilerinin yönetim süreçleri içinde yaygınlaştırılması;

- Yönetimin şeffaflaştırılması ve hesap verebilirliği sağlama;

gibi son yıllarda uluslararası platformda çok sözü edilen, özellikle neo-liberal politikalarla tutarlı olan kavramlar Türkiye gündemine taşınmıştır.

Son 20 yıllık gelişmeler sonucu, Türkiye’ye de yansıtılmış “yeni kamu yönetimi anlayışı” çerçevesinde “kamu yararı” ve “kamu hizmeti” kavramları önemli değişimlere ve dönüşümlere uğramış, Anayasa’da belirlenen “sosyal hukuk devleti” içeriğinde önem taşıyan bu kavramlar yerine, “piyasa modeli”nde geçerliliği savunulan, özelleştirilmiş kamu hizmeti, rekabet, müşteri, performans gibi kavram ve tanımlar ön plana çıkarılmış durumdadır.

Hükümet politikalarında ve programlarında yer alan bu yeniliklerin, Anayasa hükümleriyle karşı karşıya kalması yeni gündem oluşumlarını gerekli kılacaktır. Cumhurbaşkanlığı’nın geri gönderme gerekçelerinin özellikle Anayasa’nın 123, 126, 127 ve 128. maddeleri ışığında yazıldığı görülmektedir. Anayasa’nın bu maddelerinde yer alan hükümler, Türkiye Cumhuriyeti’nin yapı taşlarından olan “idare”nin esasları, kuruluşu, merkezi ve mahalli idareler, kamu hizmeti ve görevleriyle ilgili temel ilkeleri belirlemektedir.

Tekrar incelenmek üzere geri gönderme gerekçeleri kısaca şunlardır:

- Merkezi yönetim örgütsel ve işlevsel olarak zayıflatılmaktadır.

- Merkezi yönetim görev ve yetkileri bakımından sınırlandırılıp, özel görevliye dönüştürülmekte, yerel yönetimler ise, genel görevli kılınmaktadır.

- Merkezi yönetimin taşra örgütlerinin bir kısmı kaldırılırken, önemli bir kısmı da yerel yönetimlere dönüştürülmektedir.

- İdarenin bütünlüğü ve tekil devlet esas iken, yapılan düzenlemeler, Anayasa’da yer alan “yetki

genişliği”, “idari vesayet denetimi” ve “kamu yararı” ilkelerine aykırı düşmektedir.

- Kamu yönetiminde yeniden yapılandırma gereklidir, ancak yapılacak düzenlemeler, kamu yararına ve kamu hizmetlerinin sunumuna uygun olmalı; ülke ve ulus birliği, tekil devlet yapısı ve merkezi-yerel devlet yapısı zedelenmemelidir.

Büyükşehir Kanunu yürürlüğe girmesine rağmen, diğer üç kanun yürürlüğe girememiştir. Dört kanunun eş zamanlı hazırlanıp, TBMM’de eş zamanlı olarak görüşülmesi , yürürlülük yönünden de, birbirlerini tamamlayarak, eş zamanlı olarak yayınlanmaları hükümet nezdinde önemsenmişti. Ancak bugünkü son durumda, üç kanunun yürürlüğe girmemesi ve Cumhurbaşkanlığı’nca yapılan değerlendirmelerde, Anayasa’nın toplam 21 adet maddesine atıf yapılarak ifade edilen tereddütler ve uyuşmazlıklar, gündemin , “Anayasa değişikliği” olarak oluşacağını göstermektedir.

a) Kamu Yönetimi Temel Kanunu (TBMM’de 15.07.2004 tarihinde kabul edilen ismiyle, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun) 51 madde ve 9 geçici maddesi ile toplam 60 maddelik, 5227 no.lu Kanun olarak Cumhurbaşkanlığı’na gönderildi.

Cumhurbaşkanlığı’nca incelenmesi neticesinde, 03.08.2004 günü yapılan 23 sayfalık yazılı açıklama ile, 22 adet maddede belirlenen hususlar doğrultusunda bir kez daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne geri gönderildi. (Tablo 1)

b) İl Özel İdaresi Kanunu, 73 madde ve 3 geçici madde ile toplam 76 maddelik 5197 no.lu kanun olarak Cumhurbaşkanlığı’na iletildi ve 10.07.2004 tarihinde yapılan yazılı açıklama ile TBMM’ye geri gönderildi. (Tablo 2)

c) Belediye Kanunu, 89 madde ve 9 geçici madde ile toplam 98 maddelik 5215 no.lu kanun olarak Cumhurbaşkanlığı’na iletildi ve 22.07.2004 tarihinde yapılan yazılı açıklama ile TBMM’ye geri gönderildi. (Tablo 3)

Bu kanunların geri gönderme yazılarını özetleyen tablolar yazının yanısıra verilmektedir.

Kaynakça:

- Altaban, Ö. ve F. Duyguluer, Mayıs-Haziran 2004, ”Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Tasarıları Üzerine Notlar“, MİMARLIK, s: 317; ss.17-22.

- www.cankaya.gov.tr (basın açıklamaları), Cumhurbaşkanlığı web sitesi.

- www.yerelnet.org.tr, TODAİE, Yerel Yönetim Araştırma ve Eğitim Merkezi, Yerel Yönetim Portalı.

- www.die.gov.tr, TC Başbakanlık, Devlet İstatistik Enstitüsü.