331
EYLÜL-EKİM 2006
 

İNGİLİZCE ÖZET / ENGLISH SUMMARY

TÜRKÇE ÖZET

MİMARLIK DÜNYASINDAN

YAYINLAR

MİMARLIK’tan 331



KÜNYE
YASAL DÜZENLEMELER

Kıyı Kanunu Değişiyor: “Koruma”, Kamu Yararı”, “Meşruiyet” Kavramlarına Yeni Yorumlar

Emre Madran

Doç. Dr., ODTÜ Mimarlık Bölümü

Son dönemlerde, 1990 tarihli 3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun yeni koşullara uyarlanması amacıyla değiştirilmesi yönünde yaşanan gelişmelerden hareketle, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, Teknik Araştırma ve Uygulama Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanan tasarı taslağı gündeme geldi. Emre Madran bu taslağın niteliğini genel hatları ile aktarırken, diğer yandan taslağın olumsuz ve net olmayan yönlerine dikkat çekerek taslağın tartışma ortamına taşınmasına öncülük ediyor.

KABULLER

Tasarının irdelenebilmesi için kullanılan yöntem, bazı ön kabullerin yapılması ve irdelemelerin bu ön kabullerle örtüşme derecesinin belirlenmesi olarak tanımlanabilir. Bu amaçla başta Mimarlar Odası olmak üzere çeşitli kuruluşların konuyla ilgili olarak açıkladıkları görüşlerden yola çıkılacaktır:

• Kıyı karşılık ödenmeksizin herkesin serbestçe yararlanabileceği bir alandır. Halkın kıyıdan, sudan, görünümden yararlanması engellenemez.

• Kıyılarımızın çok büyük bir bölümü içerdikleri değerlerle, evrensel ve ulusal ölçekte tanımı yapılmış doğal miras niteliği taşımaktadır. Bu nedenle ülkemizin de taraf olduğu ve 2658 sayılı Yasa’yla kabul ettiği “Dünya Kültürel ve Doğal Mirasının Korunmasına Dair Sözleşme”de yer alan ve aşağıda sıralanan hükümler bağlayıcı nitelik taşımaktadır:

a) Kültürel ve doğal mirasa, toplumun yaşamında bir işlev vermeyi ve bu mirasın korunmasını kapsamlı planlama programlarına dahil etmeyi amaçlayan genel bir politika benimsenmelidir;

b) Bilimsel ve teknik çalışma ve araştırmaları geliştirmek ve devletin kültürel ve doğal mirasını tehdit eden tehlikelere karşı harekete geçmesine olanak sağlayacak müdahale yöntemleri geliştirilmelidir;

c) Bu mirasın saptanması, korunması, muhafazası, teşhiri, yenileştirilmesi için gerekli olan uygun yasal, bilimsel, teknik, idarî ve malî önlemleri alınmalıdır;

• Kıyılarla ilgili olarak getirilecek her karar toplum yararına olmalıdır ve kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanma öncelikle kamu yararı gözetilerek sağlanmalıdır;

• Kıyılar, sahil şeritleri ve onların devamı olan diğer alanlar bütüncül bir planlama anlayışı içinde ele alınmalıdır;

• Eğer bir mekânsal düzenleme ve yapılaşma gerekiyorsa, sadece kıyıdan yararlanmayı sağlayacak ya da kıyıdan başka yerde oluşturulamayacak tesisler ölçeğinde tutulmalıdır.

Bu kabuller bir genel gözlemle sonlandırılabilir. Bugüne değin başta Kıyı Kanunu olmak üzere yapılan değişik yasal düzenlemeler, kıyı alanlarının kendine özgü jeolojik, jeomorfolojik, toprak ve bitki örtüsü, su altı habitatı gibi doğal yapı ve niteliklerini göz ardı eder nitelikte olması nedeniyle, tam anlamıyla amaçlanan koruma sağlanamamasının değer biçilmez doğal, kültürel ve tarihsel varlıklarımızın geri dönüşü olmayan bozulmalarına, yitirilmelerine neden olabileceği de tartışmasızdır.(1)

TASARININ BU KABULLER IŞIĞINDA İRDELENMESİ

Amaca Yönelik

Tasarının amacı (Madde 1) , “Deniz, tabii ve suni göl ve akarsu alanları ile bu alanların etkisinde bulunan kıyıların ve kıyıları çevreleyen sahil şeritlerinin” korunması ve kullanılması olarak belirlenmiştir. Mevcut yasa ise, sahil şeritlerini kıyının devamı olarak nitelemiştir. Bu niteleme kıyı ve sahil şeritlerinin koruma ve kullanımına yönelik her türlü eylemin bütüncül olarak ele alınmasını öngörürken, taslakta bu bütüncüllüğün vurgulanmaması, getirilecek kararların da ikili bir yapıya sahip olabileceğini düşündürmektedir.

Tanımlara Yönelik

Tasarı ile “su alanı”, “yatırımcı”, “fizibilite raporu” gibi yeni tanımlar getirilmektedir. Su alanı tanımının açık olmamasının yanısıra, su içine giren ya da su üstünde tasarlanan yapılara da olanak sağlayabilecek yorum ve değerlendirmelere yol açabilir. Yatırımcı ve fizibilite raporu tanımları ise kıyılara birer “ticari işletme” ve “rant” konusu olarak bakıldığını göstermektedir. Öncelikli olarak korunması, kullanım kararı getirilecek ise kamu yararına olması ve karşılık ödenmeksizin herkesin serbestçe yararlanması öngörülen alanların bir kullanıcıya “emanet” edilmesi, nedeni zor anlaşılan bir karar olarak yorumlanmaktadır.(2)

Herhangi bir yatırımcının kendi kullanmayacağı yeri planlamayacağı, bir plan hazırlama sürecinin ise uzun ve zahmetli olduğu düşünüldüğünde, yatırımcı doğal olarak ekonomik olabilirliğini uygun gördüğü bir yatırım yapacaktır. Bu yatırım yaklaşımı, kıyıların ve su alanlarının korunması gerekli nitelikleri ile olasılıkla bağdaşmayacaktır.

Yine tanımlar bölümünde, mevcut tasarıda “sahil şeridi”nin başka bir koşul konmaksızın 100 metre olarak belirlenmesine karşın, tasarıda bu şeridin “Kullanış amaçlarına göre, kırsal ve kentsel yerleşmelerin yerleşik alanlarında en az 50 metre genişlikte” olacağı hükmü, bu alanlarda ciddi yapılaşma sorunları yaratacaktır. Bu hükmün, ikinci 50 metre içinde halen mevcut yapıları “meşrulaştıracağı” akla gelmektedir. Ayrıca “kullanış amacı” sözcüğü de korumayı olumsuz etkileyebilecek çok geniş yorum ve kararlara yol açabilecektir.

Tasarıda yer alan “geri saha” ve “bütünleşik kıyı alanı” kavramlarının tanımlanmaması halinde, bu kavramlardan yola çıkan yaptırımların ölçek ve niteliği tümüyle “idare”nin takdirine bırakılmış olacaktır.

Kullanım ve Yapılaşmaya Yönelik

Yeni yasa tasarısı mevcut 6. Madde’de bir değişiklik yaparak yapılaşma gerektiren kullanımları iki ana başlığa ayırmıştır. Bunlar:

a) Kıyıyı korumak amacına yönelik alt yapı ve tesisler,

b) Kıyının kamu yararı kullanımına yönelik altyapı ve tesisler,

olarak belirlenmiştir.

(b) bölümünde “terminal, gar, otopark, park, yeşil alan, spor alanı, açık yüzme havuzu, su sporları tesisleri; lokanta, çay bahçesi, sergi üniteleri, idare binalarını da içeren fuar ve rekreasyon alanları gibi alt yapı ve tesisler” yer almaktadır.(3) Kullanım çeşitliliği ve yoğunluğu ile kullanımın gerektirdiği yapılaşmanın mimari biçimlenmesi açısından tasarının en önemli vurgularından bir olan bu bölümde, tanımlanan hizmetlerin bir bölümünün mutlaka kıyıda yer almasının ne kadar gerektiği tartışılması gereken bir konudur. Ayrıca bu tesislerin kamu yararı ve kıyılardan bedelsiz yararlanma kabulleri ile ne kadar bağdaşacağı ayrı bir tartışma konusudur.

Bu noktada, kamu yararı kavramının tekrar ele alınması, ortak ölçütler geliştirilmesi ve geniş bir “ortak kabuller dizisi” oluşturulması ön koşul olarak görülmektedir. Değişik yorumlara, planlama kararlarına ve bu kararlara bağlı izinlere yol açabilecek sözcüklerin, ne kıyıların korunmasına, ne de kamu yararına değerlendirilmesine hizmet etmeyeceği açıktır.

Mevcut yasanın 8. Maddesinde yapılmak istenen değişiklik, kamu yararına olmayan ve kamu kullanımını öngörmeyen yeni fiziksel müdahalelere yol açmaktadır. Çok ayrıntı gibi gözükmekle beraber, mevcut yasada bulunan “Uygulama imar planı bulunan yerlerde duvar, çit, parmaklık, tel örgü, hendek kazık ve benzeri engeller oluşturulamaz” hükmü yeni tasarıda kaldırılmış ve kamunun, başka grupların yararına kıyıdan uzaklaştırılması öngörülmüştür. Yasada olmasına karşın engellenemeyen bu “engellerin” yasadan çıkartılması halinde kıyılarımızı sadece denizden ya da gölden izleyebileceğimiz açıktır ve bu hakkın kamunun elinden alınmasının kimlere yarayacağı tartışılmalıdır. Yine aynı maddede “Sahil şeritlerinde 6. Madde’de belirtilen yapı ve tesislerle bütünleşen ve devamı olan yapı ve tesisler yapılması”na izin veren tavır daha önce de belirttiğimiz gibi “her yeri yapılaştırarak ve özel girişimci eliyle kullanmak” ana tavrının kaygı yaratan bir parçası olarak değerlendirilmektedir.

Planlamaya Yönelik

Son yıllarda yürürlüğe giren çeşitli mevzuat ile değişik plan tanımları yapılmış ve bu planları yapmak ve onamak yetkisi değişik kurumlara verilmiştir. Kıyı Yasa Tasarısı’nda da buna benzer bir yöntem izlenmiş, tanımlar bölümünde “yatırımcı” sözcüğü ile ilk ipucunu gördüğümüz yeni tavır, mevcut yasanın 7. Maddesinde öngörülen değişiklikle daha da belirginleşmiş ve ayrıntıya kavuşturulmuştur. Öneri maddenin ilk bendinde “[…] kullanımlara ilişkin imar planı teklifi, yatırımcı tarafından mevzuata uygun olarak ve fizibilite raporu ile birlikte hazırlanır, hazırlatılır ve İl Özel İdaresi’ne sunulur.” denilmektedir. Planların Bakanlıkça onanması halinde yürürlüğe gireceği belirtilmiş olmakla beraber, mevcut yasanın 5. Maddesi’ne göre devletin hüküm ve tasarrufundaki (ki bu hüküm yeni tasarıda da korunmaktadır) kıyıların planlanması yetkisi, burayı kullanacak ve çıkar sağlayacak özel girişimcilere devredilmiş bulunmaktadır. Plan yapma ve yaptırma yetkisinin kamuya özgü olduğu düşünüldüğünde bu yeni tavır kabul edilmemelidir.(4)

Kıyı alanlarındaki planlama sürecine ilişkin bu tavır, fiziki planlama konusunda yerel yönetimlerin etkin olmasını öngören 5393 sayılı Belediye Yasası, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Yasası ile de çelişmektedir. Tasarıda öngörülen değişikliklerle yerel yönetimlerin planlama etkinliği azaltılmakta, “yörenin sahibi”nin sahip olduğu yöreye ilişkin öngörülerinin dikkate alınmadığı bir model oluşturulmak istenmektedir.

Geçmişteki Olumsuzlukların Meşrulaştırılmasına Yönelik

Kıyılar gibi çok duyarlı ve kamu yararına kullanım, düzenlenmesi esas olan alanlarda, daha önceki yıllarda değişik mevzuata göre oluşmuş düzenleme ve yapılaşmaların ciddi olarak irdelenmesi, kişi ve kuruluşların meşru haklarının saptanması ve verilecek yeni haklar konusunda “titiz” ve “cimri” davranılması gerekir.

Tasarının geçici 1. Maddesi, imar planı bulunmayan alanlarda daha önce mevzuata uygun yapılmış yapı ve tesisleri doğru bir referans olarak kabul ederek yeni planların bu referanslara göre (yani yapı ve tesislerin cephe hatları sahil şeridi kabul edilerek) düzenlenmesini öngörmektedir. Mevcut hakların korunması kabul edilebilirse de, yeni hakların eski düzeylere çekilmesi doğru bulunmamaktadır. Bu davranış sahil şeritlerini daraltarak kamuya açık kullanım alanlarını azaltmakta, 50 metrelik, 100 metrelik yaklaşma sınırları koyarak, bir dönemde mevzuata uygun yapıların bu sınırlar içinde tekrar yapılmamasını öngören temel politikayı göz ardı etmektedir. Bu davranışın da meşruiyeti tartışılmalıdır. (5)

Ek Madde 4 ise, olumsuzluğu meşru hale getirme çabasını bir adım daha ileri götürmüş, 1992 yılından önce neredeyse hangi koşula bağlı (ya da bağlı olmayarak) oluşmuş yapı ve tesislerini sahil şeridinin belirlenmesinde referans olarak vermiştir. Bu yaklaşımla imar planı bulunmayan alanlar kısmi yapılaşma içine sokulmakta, sahil şeridi yine kamu zararına daraltılmakta ve bir “örtülü af” getirilmek istenmektedir.(6)

Akçalı Konulara Yönelik

Yasa Tasarısı’nda kıyıda kalan özel mülkiyete konu arazilerin kamulaştırılması amacıyla emlak vergisinin % 5’inin “kıyının korunmasına katkı payı” olarak ayrılması öngörülmüştür. Ek Madde 3’te ise konu daha da ilginç bir boyut kazanmış ve özel mülkiyete konu arazilerin kamulaştırma bedellerinin bu kez yatırımcı tarafından karşılanması öngörülmüştür. Kıyılardaki özel arazilerini satmayan ya da kendisi değerlendirmek isteyen vatandaşları “yatırımcı çıkarı adına cezalandırmak” anlamına geldiğini düşündüğümüz bu kuralın sürdürülebilirliği ve meşruiyeti tartışılmalıdır.(7)

GENEL DEĞERLENDİRME

Yasa Tasarısı’nın satırları ve satır araları okunarak şu genel değerlendirme yapılabilir:

• Tasarıda doğanın koruma/kullanma dengelerini bozabilecek ve tümünün kamu yararına olduğundan kaygı duyulan kullanımlar öngören bir yaklaşım sergilenmiştir.

• Mimarlar Odası’nın Kıyı Yasası’nda öngörülen değişikliklere ilişkin olarak 30 Mart 2006 tarihinde basına ve kamuoyuna yaptığı açıklamada da yer aldığı gibi, tasarıda örneğin “kıyı kent ve kasabalarımızda deniz yaşamı ve kültürünün geliştirilmesi”, “plajların sağlıklaştırılması”, “amatör balıkçılığın teşviki ve düzenlenmesi” gibi toplumu daha mutlu kılacak hükümler yer almazken ya da yeni yasal düzenlemeler gündeme gelmezken, getirilen önerilerin ilave imar ve yapılaşma hakları yönünde olduğu izlenmektedir.

• Yine aynı açıklamada yer aldığı gibi, kıyı dolgularının özendirilmesi de yeni rantların yaratılmasında araç olarak kullanılmak istenmektedir.

• Kıyılarımızdan olasılıkla potansiyellerinin üzerinde şeyler beklenmektedir.

• “Büyük ölçekli”, “organize”, mevcut bürokrasiyi (!) en aza indiren ve böylece yabancı yatırımcıların ilgisini çekebilecek bir oluşum tasarlandığı düşünülmektedir. İmar planının yatırımcı tarafından yapıldığı, içinde havaalanı ve terminalin dahi yer alabildiği bir kıyı kullanımı için büyük özel girişimcilerin teşvik edildiği anlaşılmaktadır. İmar planlarının yatırımcı tarafından yaptırılması, bu süreçte yerel yönetimlerin devre dışı bırakılmaları, bu kanımızı haklı gösteren hususlardır.

Teknik ayrıntılara inildiğinde başka eleştirilerin de yapılabileceği yasa tasarısını olumlu olarak nitelendirilmek olanaksızdır. Bu nedenle “koruma”, kamu yararı” , “meşruiyet” gibi temel ve vazgeçilemez kavramlarla barışık ve bağdaşık bir tasarının oluşması için tartışmaların değişik platformlarda sürdürülmesi zorunlu görülmektedir.

NOTLAR:

1. Çevre ve Orman Bakanlığı, Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı’nın Yasa Tasarısı’na ilişkin olarak hazırladığı 16.02.006 tarihli yazıdan alınmıştır.

2. Bu “her yeri yapılaştırarak ve özel girişimci eliyle kullanmak” genel yaklaşımı, Turizm Teşvik Yasası’nda 2003 yılında yapılan köklü değişikliklerde izlenmektedir. Değişikliklerle getirilen “Kültür ve Turizm Koruma ve Geliştirme Bölgeleri” tanımı ile planlama ve kullanım esasları Kıyı Yasa Tasarısı ile ilkesel benzerlik içindedir.

3. Bu yorum için Sayın Ruksan Peköz’ün ayrıntılı çalışmasından yararlanılmıştır.

4. Bu noktada bir karşılaştırma yapmakta yarar vardır. Turizm Teşvik Yasası’na 2003 yılında 4957 sayılı Yasa’yla yapılan değişiklikle “Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi” tanımı getirilmiştir. Yasada “Tarihî ve kültürel değerlerin yoğun olarak yer aldığı ve/veya turizm potansiyelinin yüksek olduğu yöreleri korumak, kullanmak, sektörel kalkınmayı ve planlı gelişimi sağlamak amacıyla değerlendirmek üzere sınırları Bakanlığın önerisi ve Bakanlar Kurulu kararıyla tespit ve ilan edilen bölgeler” olarak getirilen bu yeni alan tanımı, yatırımcı eliyle kullandırılacak alanların giderek büyüdüğünü, özel bir planlama ve örgütlenme modeline yönelindiğini açıkça göstermektedir. Ancak, Turizm Teşvik Yasası’nda her ölçekteki planın Bakanlık tarafından yapılması ya da yaptırılması öngörülmüşken (Madde 8), Kıyı Yasa Tasarısı daha da gelişmiş (!) bir model ile bu olguyu yatırımcıya bırakmıştır.

5. Bu bölüm Mekânsal Gelişim Derneği tarafından “Kıyı Alanlarında Hukukilik ve Sürdürülebilirlik Arayışı” konusunda düzenlenen panele Mimarlar Odası adına katılan Emre Madran tarafından yapılan sunuştan alınmıştır.

6. Bu yorum için Sayın Ruksan Peköz’ün ayrıntılı çalışmasından yararlanılmıştır.

7. Mülk sahipleri için öngörülen bu yaklaşım bir başka boyutu ile 5366 sayılı “Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun”da da yer almıştır. Bilindiği gibi bu yasa kent ve kasabalarımızda yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş sit alanlarında, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulmasını, tarihî ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasını öngörmüştür. Yasa sürece ilişkin tüm yetkileri belediyelere vermektedir. Yenileme alanında üzerinde yapı bulunan parsellerde yapısı aynen korunacak nitelikte olan yapıların malikleri, projenin bütünlüğünü bozmamak, belediyece kabul edilen projeye bağlı kalmak, il özel idaresi ve belediyenin belirleyeceği amaçta kullanılmak, yapısı ile ilgili uygulamaya belediyenin projesi ile eş zamanlı başlamak ve tamamlamak koşulları ile yapılarının sahipliliğini sürdürebileceklerdir. Aksi takdirde taşınmazları kamulaştırılacaktır. Görüldüğü gibi bu yasanın yaklaşımı da “Ya dediğimi yap ya da git” üzerine kurgulanmakta, çeşitli nedenlere bağlı olarak belediyenin öngördüğü onarım ve yeni kullanım eylemine katılmayanları ya da katılmak istemeyenleri, yapısından ve çevresinden (olasılıkla yeni hak ve rantlar yaratmak için) kopartmaktadır.

Bu icerik 3426 defa görüntülenmiştir.