366
TEMMUZ-AĞUSTOS 2012
 
MİMARLIK'tan

MİMARLIK DÜNYASINDAN




KÜNYE
AFET

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ve Uygulama Sorunları

Fevzi Özlüer, Avukat

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, 31 Mayıs 2012 tarihinde yürürlüğe girdi. Yasa afet riski altında olmayan kırsal ve kentsel alanları kapsamına alarak gerçek amacını ortaya koyuyor. Yeni emlak rantı alanlarına dönüştürülmek üzere el konulan yapıların zorla tahliye işlemleri ile yıkılmalarında tüm yasal engeller kaldırılırken; ülkenin doğal, kültürel ve çevresel değerlerinin korunmasını öngören yasalar da devre dışı bırakılıyor. Yasanın yakın bir gelecekte kentleri felakete sürükleyeceğini, kamusal, çevresel, sosyal, kültürel ve ekonomik kayıplar getireceğini söylemek hiç de zor değil.

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun, 31 Mayıs 2012 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdi. Bu yasanın getirdiği hukukî düzenlemeler, hem kentleşme hem de yapılaşma süreçlerinde dönüm noktası niteliğinde düzenlemeler içermesi açısından oldukça önemlidir. Son 40 yıldır devam eden yapılaşma pratikleri açısından bakıldığında, 6306 sayılı Yasa’nın getirdiği değişiklikleri yasa öncesi ve sonrası ile birlikte düşünmek gerekir. Ancak, bu yasanın hukuk dünyasına kazandırdığı yeni kavramlar dışında, kentsel yenileme pratikleri açısından da belli bir idari, politik ve iktisadi sürekliliğin takipçisi olduğunu söylemek mümkündür. Özellikle, Belediye Kanunu, Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı, Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun süreçleri ile politikleşen “yenileme” ve “dönüşüm” arasındaki ilişkinin, sadece mekân düzenlemeleri ile sınırlı bir olgu olmadığı yaşanan deneyimlerle görüldü. Bu kentsel dönüşüm pratiklerinin, aynı zamanda bir finansal birikim, sermayenin yeniden dolaşım süreçlerinin düzenlenmesi, idarenin merkezileşmesi eğilimlerini besleyen ve bu süreçleri yeniden üreten siyasalarla biçimlendiği görüldü.

Özellikle yapılı ve doğal çevrenin korunması ve iyileştirilmesi ile ilgili toplumsal güçlerin cılız kaldığı günümüz koşullarını da gözönüne aldığımızda, yasanın beklentileri karşılayarak “afet” odaklı bir yapılaşma siyasası inşa etmesini beklemeyi gerektirecek bir politik süreç olmadığını akıllarda tutmalıyız. Yaygın medya organlarında propagandası yapılan “dönüşüm ve afet” ilişkisi dışında sormamız gereken sorulardan birisi de, bu yasanın afet riskini ortadan kaldırmak için mi, yoksa afet riskini bir piyasa değerine kavuşturmak için mi hazırlandığıdır. Baştan söylemek gerekirse, bu yasanın afet riskini bir piyasa değerine kavuşturarak bir kavramlar ağıyla örüldüğünü görmek mümkündür.

6306 SAYILI KANUNUN AMACI VE KAPSAMI

6306 sayılı Kanun’un amacı 1. Maddesinde şu şekilde tanımlanmıştır: “Afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir.” Amaç maddesinden de anlaşılacağı üzere, yasa hem afet riski altındaki alanları hem de afet riski dışındaki alanları kapsamına alarak amacını tanımlamaktadır. Afet riski altındaki alanlarla bu alanlar dışındaki arsa ve araziler ifadesiyle de hem kırsal hem de kentsel alanların bu yasanın kapsamına alındığı anlaşılmaktadır. Bu çerçevede yasanın adından ve kamuoyunda tartışıldığı biçimden farklı olarak, yasa “sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek” amacını ortaya koymaktadır. Bu haliyle, afet riski altındaki alanlar sadece müdahale alanlarını gösteren bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak “sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerinin” ne olduğu ise yasa kapsamında tanımlanmış değildir. Buna karşın bu sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerinin, “fen ve sanat norm ve standartlarına uygun” olacağı da ayrıca belirtilmiştir.

Gerçekleştireceği yapılı ve doğal çevreye müdahale olanağına kavuşma ile ilgili düzenlemenin Kanun’da açıkça belirtilmesinin, daha önceki kentsel dönüşüm pratikleri ile biçimlendiğini görmek gerekir. Özellikle, Büyükşehir Belediyeleri tarafından, kırsal alanlarda “kentsel dönüşüm” kararlarına yönelik yapılan imar planı değişikliklerinin yargıya taşınması sonrasında mahkemelerin, “kentsel dönüşümün” amacının 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesinde tanımlandığı üzere, sağlıklı kentsel çevreler inşa etmeye yönelik olduğu, tarımsal ve doğal bir yaşam ortamının kentsel dönüşüme tabi tutulamayacağına yönelik kararları, kentsel alanın büyümesine yönelik imar planlarının veya imar planı değişikliklerinin, kentsel dönüşüm alanına yönelik Belediye Meclisi kararlarının yargısal denetim yoluyla iptaline yol açmıştı. Bu iptal kararlarını aşabilmenin bir yolu olarak daha kapsayıcı bir düzenlemeye yönelindiği görülmelidir. Bu anlamıyla yasada, bu kez açıkça, kırsal çevrenin de “kentsel dönüşüme” tabi tutulabileceğine yönelik bir kavramsal hat oluşturulmuştur.

Kavramsal çerçeve bir yasanın ruhunu verir. Ancak yasaların ruhunu somutlaştıran idare, uygulama ile bir kentsel form yaratmanın olanağına kavuşur. 6306 sayılı Yasa’nın amacını ve kapsamını somutlaştırdığı çerçevenin iki önemli kavramı bulunmaktadır. Bu kavramlardan biri “riskli alan-riskli yapı”, bir diğeri ise “rezerv yapı alanı” kavramıdır.

“RİSKLİ ALAN, RİSKLİ YAPI”

Kanunun 2. Maddesine göre “riskli alan” kavramı, “Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alanı” tanımlamaktadır. “Riskli yapı” kavramı ise, “Riskli alan içinde veya dışında olup ekonomik ömrünü tamamlamış olan ya da yıkılma veya ağır hasar görme riski taşıdığı ilmî ve teknik verilere dayanılarak tespit edilen yapıyı,” tanımlar.

“Riskli alan” ve “riskli yapı” kavramlarının işaret ettiği üzere, “risk” kavramı çerçevesinde “önlem almaya” yönelik bir hedef oluşturulduğu görülmektedir. Alınacak önlemin hedefi olarak da, kanunun amacı doğrultusunda sağlıklı ve güvenli yaşama çevreleri oluşturulmak istendiği anlaşılmaktadır. “Riskli yapı” kavramında ise bu amacı oluşturmak için, afet riski altında bir yapı olmasına gerek duyulmamaktadır. Afet alanları içinde veya dışında, yapı “ekonomik ömrünü tamamlamış” ise de bu yasa kapsamına alınmaktadır. Ekonomik ömrünü tamamlamış yapıların bu kanun kapsamında değerlendirilmesinden yola çıkarak, hangi yapıların ekonomik ömrünü tamamladığının tespitinde esas alınacak kriterlerin yönetmelikle düzenlenmesini beklemek gerekecektir.

Bu bağlamda riskli alanlarda yer alan, riskli olan veya olmayan yapılarla birlikte riskli alanlarda olmayan ve fakat ekonomik ömrünü tamamlamış, yıkılma tehlikesi bulunan riskli yapıların da bu kanun kapsamında olduğu anlaşılmaktadır. Kanunun bu düzenlemesiyle, diğer kentsel dönüşüm içerikli yasalardan bir farkı daha ortaya çıkmaktadır. Bu yasa ile tek yapı ölçeğinde Bakanlığa müdahale olanağı sağlanmaktadır. Yasa hem alan bazında, hem de yapı ölçeği bazında Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın yetki kullanabileceği bir olanak yaratmıştır.

 

“REZERV YAPI ALANI”

6306 sayılı Kanun’un yine 2. Maddesinde “rezerv yapı alanı” kavramı tanımlanmıştır. Kanuna göre rezerv yapı alanı, “Bu Kanun uyarınca gerçekleştirilecek uygulamalarda yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere, TOKİ’nin veya İdarenin talebine bağlı olarak veya resen, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenen alanları,” olarak tanımlanmıştır. Riskli alan ve yapılarda oturanların öncelikli hedef olarak yerinde iskân yerine, yeni yerleşim alanlarına yönlendirme hedefinin esas alındığı da “rezerv yapı alanı” kavramından anlaşılmaktadır.

“Rezerv yapı alanı” kavramının nereleri kapsayacağı ise Kanunun farklı maddelerindeki düzenlemeleri ile belirlenmiştir. Merkezî idare ile belediyelerin elinde bulunan veya Hazine adına kayıtlı arsa ve araziler, öncelikli olarak “rezerv alan” olarak tanımlanmıştır. Ancak uygulama sürecinde yurttaşların mülkiyetinde bulunan ve anlaşma sağlanamaması durumunda Hazine adına tescil edilen ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na tahsis edilen yapı, alan, arsalar da rezerv yapı alanı kapsamına alınabilecektir.

Kanunun 3. Maddesinde “Tespit, Devir ve Tescil” başlığı altında, belediye ve köy tüzel kişiliği altında bulunan alanlar içinde özellikle meraların rezerv alan olarak tanımlandığı anlaşılmaktadır. Buna göre, “4342 sayılı Mera Kanunu kapsamında olup riskli alanlarda ve riskli yapılarda yaşayanların nakledilmesi için Bakanlıkça ihtiyaç duyulan taşınmazlar, 4342 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin birinci fıkrasının (g) bendindeki (Doğal afet bölgelerinde yerleşim yeri için ihtiyaç duyulan) alanlardan sayılarak, tahsis amaçları aynı maddeye göre değiştirilip tapuda Hazine adına tescil edilir; bu taşınmazlar hakkında bu Kanuna göre uygulamada bulunulur.” denilmektedir. Bu şekilde, mera vasfı değiştirilerek, bu yasa kapsamındaki uygulamalar için rezerv alan yaratılmaktadır. Ekonomik nedenlerle ömrünü tamamladığı idare tarafından kabul edilerek, riskli yapı olarak tespit edilen bir yapıda yaşayanlara, doğal afet bölgelerinde yerleşim yeri olarak ihtiyaç duyulan madde kapsamına sokularak yeniden yerleşim olanağı sağlanmaktadır.

Bu düzenlemeyle birlikte özellikle Kanunun 9. Maddesinde düzenlenen “Uygulanmayacak Mevzuata İlişkin Hükümler” başlığı altındaki düzenlemelere bakmak gerekir. Bu madde, “rezerv yapı alanı” kavramının mekânsal kapsamının ne kadar genişletildiğinin anlaşılması açısından önemlidir.

6306 sayılı Kanun’un 9. Maddesine göre, bu kanun kapsamındaki alanlarda, kanunun öngördüğü uygulamaların “zaruri kılması” halinde, bu uygulamaların gerektirdiği iş ve işlemler hakkında bu Kanunun uygulanmasını engelleyici hükümleri ve diğer kanunların bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmayacaktır.

Meralar, zeytinlikler, orman ve kıyı alanları bu kapsamda afet riski çatısı altında rezerv alan haline getirilerek yapılaşma baskı altına alınabilecektir. Bununla birlikte Kanunun 18. Maddesi de rezerv alanların kapsamını genişleten bir düzenleme içermektedir. Kanunun 18. Maddesiyle 5543 sayılı İskân Kanunu’na ek madde eklenmiştir. Her ne kadar, bu değişiklik İskân Kanunu kapsamında yapılmış olsa da, yeniden yerleşim politikası için mera ve orman vasfındaki alanların, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların, devletin hüküm ve tasarrufu altında olan ve özel mülkiyet konusu yapılmamış alanların da özel mülkiyete ve yapılaşmaya açılmasının önündeki yasal engeller kaldırılmıştır. “Rezerv yapı alanı” kavramsallaştırmasının dışarıda tuttuğu tek bir kara parçası bulmak bu haliyle mümkün değildir. Yapılaşma biricik ve temel hedef haline gelirken, yasanın amacı olarak gösterilen sağlıklı ve güvenli yaşama çevreleri oluşturma hedefi de bu bağlamda silikleşmiş ve giderek kaybolmuştur.

KENTSEL ÖLÇEKTE DÜZENLEMELER

Kanunun 4. Maddesine göre, Bakanlık veya uygulamayı yürütmesi halinde TOKİ veya İdare, riskli alanlarda, riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu Kanun kapsamındaki proje ve uygulamalar süresince her türlü imar ve yapılaşma işlemlerini geçici olarak durdurabilmektedir.

Bununla birlikte yine Kanunun 9. Maddesine göre de, bu Kanun uyarınca yapılacak olan planlar, 3194 sayılı İmar Kanunu’nda ve imara ilişkin hükümler ihtiva eden özel kanunlar da dahil olmak üzere diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamalara tabi değildir.

Kanunun 6. Maddesinin 5. Bendine göre Bakanlık, riskli yapılara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya yetkilidir. Bu alanlarda bulunan taşınmazları satın almaya, ön alım hakkını kullanmaya, bağımsız bölümler de dahil olmak üzere taşınmazları trampaya, taşınmaz mülkiyetini veya imar haklarını başka bir alana aktarmaya, aynı alanlara ilişkin taşınmaz mülkiyetini anlaşma sağlanmak kaydı ile menkul değere dönüştürmeye, kamu ve özel sektör işbirliğine dayanan usuller uygulamaya, kat veya hasılat karşılığı usulleri de dahil olmak üzere inşaat yapmaya veya yaptırmaya, arsa paylarını belirlemeye, 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu’ndaki esaslara göre paylaştırmaya, payları ayırmaya veya birleştirmeye, 22 Kasım 2001 tarihli ve 4721 sayılı Türk Medenî Kanunu uyarınca sınırlı ayni hak tesis etmeye de yine Bakanlık yetkili kılınmıştır.

Bakanlık, riskli alanlardaki ve rezerv yapı alanlarındaki uygulamalarda faydalanılmak üzere; özel kanunlar ile öngörülen alanlara ilişkin olanlar da dâhil, her tür ve ölçekteki planlama işlemlerine esas teşkil edecek standartları belirlemeye ve gerek görülmesi hâlinde bu standartları plan kararları ile tayin etmeye veya özel standartlar ihtiva eden planlar yapmaya, onaylamaya ve kent tasarımları hazırlamaya yetkilidir.

YAPI ÖLÇEĞİNDEKİ DÜZENLEMELERDE FİKRÎ HAKLAR

6306 sayılı Kanun’un 17. Maddesi ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. Maddesinin 13. Fıkra’dan sonra gelmek üzere aşağıdaki fıkralar eklenmiştir. “Büyükşehirlerde büyükşehir belediye meclisinin, il ve ilçelerde belediye meclislerinin salt çoğunluk ile alacağı karar ile masrafların tamamı veya bir kısmı belediye bütçesinden karşılanmak kaydıyla kentin uygun görülen alanlarında bina cephelerinde değişiklik ve yenileme ile özel aydınlatma ve çevre tanzimi çalışmaları yapılabilir. Cephe değişikliği yapılacak binalarda telif hakkı sahibi proje müelliflerine talep etmeleri hâlinde, değiştirilecek cephe veya cephelerin beher metrekaresi için bir günlük net asgari ücret tutarını geçmemek üzere telif hakkı ödenir. Büyükşehir belediye meclisince uygun görülmesi hâlinde, büyükşehir belediyesi içindeki ilçe belediyeleri kendi sınırları içinde bu fıkrada belirtilen iş ve işlemleri yapabilir. Bina cephelerinde değişiklik ve yenileme ile özel aydınlatma ve çevre tanzimi çalışmaları için yapılması gereken iş, işlem ve yetkilendirmeler, kat maliklerinin arsa payı çoğunluğu ile verecekleri karara göre yapılır.”

Büyükşehir Belediyelerine mimari projeler üzerine değişiklik yapma hakkı sağlayan bu düzenleme ile proje müelliflerinin onayına dahi ihtiyaç duymamaktadır. Sadece asgari ücret üzerinden bir bedel ödenerek projelerle ilgili değişiklik yapma kararı alabilecekleri düzenlenmiştir. Özel kanun olan Fikir ve Sanat Eserleri Hakkında Kanun hükümleri ile bu düzenlemenin çatıştığı ortadadır. Bu durumlarda özel kanun niteliğinde olan Fikir ve Sanat Eserleri Hakkında Kanun uygulanacaktır. Buna karşın, afet alanlarında dönüşüm amacıyla yola çıkan Kanun ve bu Kanun ile değiştirilen Kanunların “afet” sorununa bir türlü odaklanamadıkları da ortadadır.

SONUÇ

Hukuka dayalı toplumlarda idarenin her türlü işlem ve eyleminin yargısal denetime tabi olduğu açıktır. Bu durum Anayasa tarafından da kabul edilmiştir. Devlet, yurttaşların temel hak ve özgürlüklerini koruma ödevi altındadır. Ancak bu yasanın düzenlenme biçimi ve kavramların inşası anlaşılacağı üzere afet odaklı bir dönüşüm değildir. Afet süreçlerine odaklanmamış bir yasa, temel önceliğini kentsel arsa stoku ve bu arsa stokunun finansal ve mali araçlarını inşa etmeye odaklamıştır. Ancak bunlarla da yetinilmemiştir. Bu süreç karşısında yargısal yolla hak arayacak kişi ve kurumların hak arama özgürlüklerinin alanı da daraltılmıştır.

Riskli olsun veya olmasın uygulama bütünlüğü gerekçesiyle tüm yapı stokunun bu yasa kapsamında olduğuna hiçbir şüphe yoktur. Ancak sadece yapılı çevre değil, aynı zamanda doğal çevre de “rezerv yapı alanı” kavramsallaştırması içinde bu yasa kapsamına alınmıştır. 2008 yılında tüm dünyayı vuran konut piyasalarındaki finansal krizden beslenen yapısal sorunlar, geç kapitalistleşen Türkiye açısından bir fırsat olarak görülmekte ve bu anlamda “afet” bu ekonomik fırsatçılığın bir gerekçesi haline dönüşmektedir. Bu fırsatçılığın ortadan kaldırdığı ise en temelde hak ve özgürlükler olacaktır. Bu yöndeki deneyimler önümüzdeki günlerde tüm sonuçlarını doğuracaktır.

Bu icerik 6122 defa görüntülenmiştir.