317
MAYIS-HAZİRAN 2004
 
MİMARLIK'TAN

ODADAN

MİMARLIK DÜNYASINDAN

ÖDÜL ve SERGİ: 9. Ulusal Mimarlık Sergisi ve Ödülleri

  • Eski Van Şehri
    Şahabettin ÖZTÜRK

    Yrd.Doç.Dr., Mimar, Yüzüncü Yıl Üniversitesi,

    Fen Edebiyat Fakültesi,

    Sanat Tarihi Bölümü Öğretim Üyesi



KÜNYE
GÜNCEL: Yasal Düzenlemeler

Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Tasarıları Üzerine Notlar

Özcan Altaban

Doç.Dr., ODTÜ Şehir ve Bölge Planlama Bölümü

Feridun Duyguluer

Şehir Plancısı, ODTÜ Şehir ve Bölge Planlama Bölümü

Yarı-Zamanlı Öğretim Görevlisi

Avrupa Birliği’ne uyum süreci çerçevesinde yapılan birçok yasal düzenleme, uzun süredir ülkenin en önemli gündemini oluşturuyor. Mesleği ilgilendiren birçok konuda da köklü reformlar öngörülüyor. Altaban ve Duyguluer, Türkiye’nin 1980’den bugüne uluslararası ilişkilerde yaşadığı değişimi özetliyorlar. “Kamu hizmeti” kavramının değişmesine, “kamu yararı” kavramının ise içeriksizleştirilmesine dikkat çeken yazarlar, bunların yerini “rekabet” kavramının aldığını ekleyerek, TBMM’de görüşülmekte olan Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı ve Mahalli İdareler Kanun Taslakları’na ilişkin çekincelerini dile getiriyorlar.

1980 SONRASI DEĞİŞİMLER

Küreselleşme ve uluslararası ilişkilerde ortaya çıkan “yeniden yapılanma” anlayışı içinde ülkemiz pek çok alanda önemli değişimlere sahne olmuştur:

  • Ekonomi alanında, 24 Ocak 1980 tarihi ile başlayan serbest piyasa reformları ve özelleştirme programları, ithalatın serbestleştirilmesi, ülkemiz bankalarının dünya ile olan bütünleşme girişimleri ve 1995 yılında GATS (Hizmet Ticareti Genel Anlaşması) ile yabancı hizmet sunucularına uygulanan kısıtlamaların kaldırılmasına yönelik hazırlıklar ve yeni bütçe sistemi ile kamu maliyesindeki yenilikler;

  • Sivil toplum düzeni ile ilgili derneklerdeki siyaset yasağının kaldırılması, sivil toplum kuruluşlarının uluslararası işbirliği içine girmeleri ve dernek kurma konusundaki sınırlamalarının kaldırılması;

  • İnsan haklarının korunması yönünde tüm dünyada önem kazanan uluslararası sözleşmeler doğrultusunda, ülkemizin “rapor verme yükümlülüğü” altına girmiş olması ve ceza hukukunda insan hakları ile ilgili değişiklikler;

  • Avrupa Birliği Uyum Yasaları (Paketler) ile ilgili Kopenhag Kriterleri’nden sonra 1995, 1999 ve 2001 yıllarında Anayasa’mızda yapılan değişikliklerle, sivil toplum örgütlenmesi ve temel hak ve özgürlüklerle ilgili sınırlamaların azaltılması; özelleştirmenin anayasal bir kurum haline getirilmesi ve kamu hizmetinin imtiyaz sözleşmesi ile gerçekleşeceği durumlardan doğacak uyuşmazlıkların idari yargı denetimi dışında bırakılabilmesi ve uluslararası tahkim yoluyla çözülebilmesi;

  • Çevre ve insan yerleşmeleri ile ilgili uluslararası sözleşmelerin kabul edilmesi ile çeşitli yasal düzenlemelerin yapılması ve 1997 Birleşmiş Milletler Yerel Gündem 21 doğrultusunda Türkiye Projesi’nin imzalanması ve kent konseylerinin kurulmaya başlanması;

  • 1995 Avrupa Birliği ile Gümrük Birliği Anlaşması’nın imzalanması ve Gümrük Birliği sonrasında rekabet hukukunun hızla oluşmaya başlaması ve haksız rekabetin önlenmesi, fikri, sınai ve ticari mülkiyet haklarının korunması ve tüketicinin korunması konularında çeşitli kanunların yürürlüğe girmesi;

  • Üst Kurullar olarak adlandırılan ve devletin artık düzenlemeci olarak görev almasının öngörüldüğü yeni kamu yönetimi anlayışı ile Enerji Piyasası Kurulu, Şeker Kurulu, Tütün ve İçki Piyasası Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Rekabet Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Telekomünikasyon Kurumu, Kamu İhale Kurulu gibi yeni bağımsız idari otoritelerin oluşturulması ve bu kurullar ile “kamu hizmeti”nin piyasa koşulları içinde özel firma yetkisi altında ve rekabet koşullarında yürütülebilecek bir özelliğe kavuşması;

    gibi çok önemli değişimler, günlük hayatımız için pek fazla bir fark oluşturmasa da, yazılı kurallarımız içinde önemli yasal yenilikleri meydana getirmişlerdir.

    KAVRAMLAR DEĞİŞTİ

    Son 20 yıllık süreç içinde yaşanan durumlarla, kamu yönetimi bağlamında iki önemli değişim (farklılaşma) çok belirgin olarak ön plana çıkmıştır:

  • Kamu Hizmeti kavramının değişmesi ve

  • Kamu Yararı kavramının içeriksizleşmesi.

    Birincisi, kamu hizmeti sunumundaki “özel alan”ın ağırlığının artması ve yasal değişiklikler nedeniyle, “devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından sunulan faaliyetler” olarak anlatılan “kamu hizmeti tanımı” artık geçerliliğini yitirmiştir. İkincisi, aslında tam bir tanımı olmayan, ancak yasalarda yer alarak kamu idarelerinin yaptığı idari düzenlemelerle uygulamada varlığını belli eden “kamu yararı” kavramı:

  • Yasama, yürütme ve yargı kurumlarında yaşanan farklı işlem ve farklı kararlar;

  • “Kamu yararı amaçlı” yapılan, ancak kamu yararı olmayıp kişisel, grupsal veya kurumsal yararlı idari işlemler;

  • Bazı durumlarda sivil toplum örgütlerinin, devlet idareleri karşısında kamu yararını savunur hale gelmeleri;

  • Sosyo-politik ortamda “öznelerarası uzlaşma” ve “iletişimsel eylem” gibi kavramların kullanılması ile farklı yaklaşımların benimsenmesi;

  • Özelleştirmecilerce kullanılan sosyal ve ekonomik durumdaki etkinliğin azaltılması;

  • Hukukçular tarafından “özel kamu yararı” ve “genel kamu yararı” gibi ayırımların yapılması;

    ile çeşitlendi, önemsizleşti ve içeriksizleşti.

    Bu kavramların yerine getirilen ise “rekabet” kavramıdır. Her durumda ve her an yarışır olabilmek. Üretimde, tüketimde ve hizmetlerin sunumunda “rekabet” asıl unsur haline gelmiştir. Serbestleşme ve piyasalaşma, kamu hizmetlerinin de rekabet ortamı içinde piyasaya açılmasını sağlamış ve hatta kamu idareleri arasında, gerçekleştirdikleri “kamu yararlı” idari işlemler nedeniyle oluşan anlaşmazlıklarda, yargının dava sonucunu “üstün kamu yararı” şeklinde neticelendirmesi ile artık, kamu yararına yapılan işlemlerde de yarışmacı ve rekabet unsuru önemsenir hale gelmiştir.

    Kamu hizmetlerinin yürütülmesi sırasında karşılaşılan sorunlara çözüm yolu bulma amacıyla yürürlüğe konulan yasalar ve kamu yönetiminin içinde bulunduğu dış ve iç çevreye uyum sağlamak amacıyla sürekli olarak gündemde olan “idari reform” amaçlı girişimler, organizasyonel yapıda farklılaşmayı da gerekli kılmıştır. Yetki genişliği, yetki devri, yerinden yönetim ve yerellik konuları bir taraftan ağırlıklı olarak tartışılırken, son 20 senede merkezi hükümet teşkilatımızda da ne gibi farklılaşmaların oluşturulması hususu, çeşitli programlarda hükümlendirilmiştir. Hazırlanan tasarılarda, dış bağlantılı program ve anlaşmalarla da kamu yönetimi konusu farklı bir içerik kazanmıştır.

    PROGRAMLAR

    Ulusal ve ulusüstü programlarla bugünkü durum Tablo 1.’de görüldüğü gibi özetlenebilir.

    Tablo 1. Ulusal ve Ulusüstü Programlar

    Bütün bu programlar içinde, kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına ilişkin hükümlendirmeler bulunmakta olup, kamu yönetimi ile ilgili hazırlanan kanun tasarıları da söz konusu programların getirdiği politikalarla hazırlanmıştır.

    YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI

    Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı’nın gerekçesinde, kamu yönetiminde yeniden yapılanmayı gerekli kılan dört temel açığın oluştuğu belirtilmektedir:

    1. Stratejik açık,

    2. Performans açığı,

    3. Bütçe açığı,

    4. Güven açığı.

    Bu dört açık, tasarı gerekçesinde, aynı zamanda yönetimde değişim çabalarının temelinde yatan sorunlara kapsamlı bir çerçeve sunmaktadır. “Stratejik bir bakış açısından ve uzun vadeli planlamadan yoksun bir çerçevede aşırı büyüyen ve merkezileşen kamu idaresi, gelirlerini aşan harcamalara yönelmekte ve kaynakları verimli kullanamayarak bütçe açığı oluşturmakta; halkın beklentilerini karşılamayarak performans açığı vermekte; bu verimsiz yönetim süreci çeşitli yozlaşma ve yolsuzluk olayları ile birleştiğinde ise halkın yönetime olan güvenini eritmektedir” şeklinde açıklanmaktadır.

    Gerekçede, açıkların kapatılmasının özelleştirme, sivil toplumu güçlendirme ve yerelleşme yoluyla yapılacağı şeklinde açıklamalar yer alırken, iyi yönetişim olarak da tarif edilebilecek yeni yönetim anlayışı ve uygulaması:

    * Piyasaya saygılı ve mümkün olduğu ölçüde piyasa araçlarını kullanan;

    * Hukukun güvencesi altında sivil toplum kuruluşlarına geniş bir alan tanıyan;

    * Yerel ve yerinden yönetim yapılarını öne çıkaran;

    * Stratejik yönetim anlayışı içinde öncelikli alanlara yoğunlaşıp, performansa ve kaliteye dayanan;

    * Bilgi teknolojilerini yönetimin bütün süreçlerine yayan;

    * Mevzuatta kısalıktan ve sadelikten yana olan;

    * Yatay organizasyon yapısı ve yetki devrini gerektiren;

    * Katılımın gelişmesi için gerekli güvenli ortamı ve mekanizmaları oluşturan;

    * Hesap verebilirliği artıran;

    * Herkesin bilgi edinme hakkı olduğuna inanan;

    * Her şeyin başı olan insan kaynaklarını geliştirmeye ve güçlendirmeye çalışan

    bir yaklaşım ve benimsemeyle açıklanmaya çalışılmaktadır.

    Getirdiği kabuller ve maddeler yönünden söz konusu tasarı, farklı kesimlerce yeterli sayılabilecek eleştirilere muhatap olmuştur:

    * Anayasa’ya aykırılık eleştirileri;

    * Siyasi yaklaşım farklılaşmasından kaynaklanan eleştiriler;

    * Devlet ve yönetim teorilerini temel alan eleştiriler;

    * Yeni Kamu Yönetimi’ne karşı olan eleştiriler;

    * İç tutarlılık eksikliğini vurgulayan görüşler;

    * Katılımın yeterli olmadığını ifade eden yaklaşımlar;

    gibi daha pek çok alt başlıkta toplayabileceğimiz eleştiriler ve değişiklik önerileri olmuştur.

    Bu eleştiriler ve çeşitli görüşler ışığında Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı’nın değerlendirilmesi sonucunda, mevcut merkez teşkilatında bağımsız idari otoritelerin kurulması, merkezi yönetimle yerinden yönetim arasında bölgesel kalkınma ajanslarının kurulması olasılığı dikkate alınarak hazırlanan yeni idari yapımız Tablo 2.’de ifade edilmektedir.

    › Tablo 2. Programlar ve Tasarılara Göre Olası İdari Yapı Şeması

    TBMM’de görüşülmekte olan Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı ve bu kanunun devamı niteliğinde hazırlanan Mahalli İdareler Kanun Taslakları’na göre yerel yönetimlerin yeni biçimlenmesi aşağıdaki şemalarda özetlenmektedir.

    › Tablo 3. İl Özel İdaresi Yeni Örgütlenme Şeması

    › Tablo 4. Büyükşehir Belediyesi Örgütlenmesi Yeni Şeması

    › Tablo 5. Belediye Örgütlenmesi Yeni Şeması

    MAHALLİ İDARELER KANUN TASARILARINDA YER ALAN MESLEKİ KONULAR

    TBMM’de görüşülmekte olan Kamu Yönetimi Reform Kanunu ve devamı niteliğinde hazırlanmış olan Mahalli İdareler Kanun Tasarıları, kamuoyunu, siyaset ve bilim çevrelerini ilgilendirdiği gibi, kentsel çevre, planlama, tasarım yapılaşma alanında hizmet veren teknik elemanları -mimarları, mühendisleri, şehir ve bölge plancılarını- doğrudan ilgilendirmektedir. Özetlemek gerekirse, planlamayla ilgili tanımlamaların ve görevlendirmelerin kanun tasarılarında yer alış biçimi Tablo 6.’da görüldüğü şekildedir.

    › Tablo 6. Tasarılardaki Plan Türleri ve İlgili Yönetimler

    * Mahalli İdareler Kanun Tasarıları incelendiğinde, özellikle ‘planlama’ ile ilgili görev-yetkiler ve bunların örgütlere dağılımının oldukça dağınık, çelişkili ve yetersiz şekilde yer aldığı görülmektedir. Bu konuların, planlama ve imarla ilgili olarak hazırlanacak tasarılarla tutarlılık içinde olması gerekmektedir.

    * Oysa planlama ve imar, her ölçekteki yerleşmenin sağlıklı ve düzenli gelişmesi ve korunması-yaşatılması için kamu yararına yapılması zorunlu bir hizmet olarak kabul edilir. 1982 tarihli Anayasa’nın 57. maddesinde “Devletin şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama” çerçevesinde konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alır” hükmü getirilmiş ve planlamayı dolaylı olarak bir kamu hizmeti olarak tanımlamıştır.

    * Tasarılarda, mevcut kanunlardan ve merkez ağırlıklı yönetim anlayışından oldukça farklı olarak iki önemli değişiklik ya da yenilik göze çarpmaktadır:

    - Birincisi, merkezi yönetimin taşra örgütü olarak görev yapan, yetki genişliği ilkesine göre merkezin uhdesindeki kamusal hizmetleri yerelde sunan il genel idaresi-valiliğin görev ve yetkileri, çok büyük ölçüde(1) seçilmiş karar organı (il genel meclisi) olan il özel idaresine devredilmekte, il meclisi kendi başkanının seçmekte, bütçesi önemli ölçüde arttırılmakta, vali ise yetkili fakat koordinatör düzeyinde kalmaktadır.

    - İkinci dikkate çeken yenilik, belediye, büyükşehir ve il özel idaresinin yetkisine verilen “stratejik plan” hazırlama konusudur.

    * 1580 sayılı (1930 tarihli) Belediye Kanunu’na göre, belediye kuruluşu için nüfus sınırı 2 binden başlamaktadır. 3194 sayılı (1985 tarihli) İmar Yasası’na göre imar planı yapma yükümlülüğü ise 10 bin nüfus ve üstü belediyeler için zorunlu olmaktadır.

    * Yeni Belediye Tasarısı’na göre, belediye kurulması için en az nüfus büyüklüğü 5 bine çıkarılmakta, böylece köylerin hızla artan belediye olma talep ve potansiyelleri sınırlanmaktadır.

    * Diğer yandan, 30 bin nüfus ve üstündeki tüm belediyelere, mevcut ve yeni oluşacak büyükşehir belediyelerine ve il özel idarelerine kalkınma planı ve çevre düzeni planı ile uygun olarak stratejik plan ve program hazırlama ve onay yetkisi verilmektedir.

    * Belediyelere böyle önemli bir plan yetkisi verilmesine rağmen, belediye teşkilatında (ve büyükşehir ile il özel idaresinde) ayrı bir planlama birimi kurulması tasarıda bulunmamaktadır.

    * 30 bin nüfuslu belediyelerde “stratejik plan”, belediye başkanı tarafından -hem de mahalli idare seçimlerinden itibaren 6 ay içerisinde orta ve uzun vadeli olarak- hazırlanıp meclise (programları ile) sunulacak fakat doğrudan planla ilgisi olan plan, bütçe ve imar gibi ihtisas komisyonlarının kurulması, ancak nüfusu 50 bini aşan belediyeler için zorunlu olacaktır.

    * Belediyelerin hesap ve işlemlerinin denetimi için birer yıllık denetim komisyonu kurma zorunluluğu ise 10 bin nüfus üzerindeki yerleşimlerde öngörülmektedir.

    * Tasarıyı hazırlayanların bu kadar farklı kademler içinde plan yapma, onaylama, ihtisas komisyonları kurulmasında gösterdiği duyarlılığın yanısıra taşıdığı çelişkiler anlaşılamamaktadır. Mahalli idarelere böylesine önemli görevler yüklenirken, planlama sistemi ve kademelenmesi ile yakından ilişkili örgütlenme ve ihtisaslaşmanın gözardı edilmesini açıklamak kolay değildir. Oysa, planlamanın bir süreç ve süreklilik gösteren bir kamu hizmeti olduğu dikkate alınsaydı / düşünülebilseydi bu tür karışıklıklar giderilebilirdi.

    * Belediye Tasarısı’nın “Teşkilat ve Personel” konulu 48. maddesi okunduğunda, planlamanın ikincil bir hizmet olarak alındığı daha anlaşılır olmaktadır. Belediyenin asli birimleri yanında, başkan ve meclis ihtiyaç görürse planlama, çevre, teknik, araştırma ve geliştirme, sosyal ve ekonomi, kültür ve sanat konularında sözleşmeli (belirli süre için) personel çalıştırabilecektir. Yine “Teşkilat” alt başlıklarında belediye zabıtası, itfaiye, acil durumu planlaması ayrıca yer alırken, planlama, imar, çevre, ulaşım gibi uzmanlık isteyen konular, nüfusu ve işlevleri ve olursa olsun, nedense pek önemli sayılmamıştır. büyükşehirler ve il özel idarelerinin örgütlenmesinde de benzer bir anlayış bulunmaktadır.

    ÜÇ KONU

    Mevcut yönetim yapısı ve imar mevzuatımıza göre önemli farklılıklar getiren ve mesleki yönden irdelenmesi gereken üç konu bulunmaktadır: Bunlardan birincisi “stratejik plan”dır; ikincisi “istatistiki bölge birimleri” ve “bölgesel kalkınma ajansları”dır; üçüncüsü ise “eğitim, sağlık ve kültür ile ilgili yerel yönetimlere devredilen konular” olmaktadır.

    1. Stratejik Plan:

    Belediye Tasarısı’nın 41. maddesinde verilen tanıma göre, stratejik planın mekansal boyutları yanında, özellikle kalkınma planı (ve çevre düzeni planı) ile uygunluk aranması önem kazanmaktadır. Bu planın orta ve uzun vadeli programlara, yatırımlara yön vermesi, belediye bütçesi ve yıllık programlara esas teşkil etmesi ve belediye başkanının kent yönetiminde doğrudan referans alacağı bir belge olması hususunun birlikte düşünülmesiyle, belediyelerde planlı bir döneme geçileceği yönünde olumlu çağrışımlar ortaya çıkmaktadır. Ancak, öneri örgüt yapısının yeterli olmadığı anlaşılınca, adı geçen planlama-programlama-yatırım hizmetleri için projelendirmelerin büyük ölçekte dış ihalelerle ve çok ortaklı danışman firmalar tarafından yapılmasının tercih edileceği izlenimi edinilmektedir.

    “Stratejik Plan” kavramının planlama mevzuatına girmesi olumlu bir gelişme sayılmalıdır. Ancak tasarılarda izlendiği kadarıyla, stratejik planın dikey ilişkileri (kalkınma planı ve çevre düzeni planı) ile bu planın mevcut imar planı ile yatay ilişkisinin ne olacağı, geçerli alt kademe planların form, yapı ve kapsamında ne tür değişiklikler olacağına ilişkin tasarıda hiçbir açıklama bulunmamaktadır. Plan kademeleri arası tutarlılık, özellikle çok geniş -metropoliten alan tipi- etki alanı içinde karar üreten, çok çeşitli proje ve yatırımlar yapılan, büyükşehir yönetimleri bakımından büyük önem taşımaktadır.

    * 3030 sayılı (1984 tarihli) Büyükşehir Yönetimi Kanunu’ndaki bazı belirsizlikler, yeni Büyükşehir Belediyesi Tasarısı’nda giderilmekte, 1 milyon nüfus sınır konulması ve en az 10 km.lik etki alanı içinde küçük belediyelerin ve köylerin lağvedilmesi, 50 bin ve üstü belediyelerin ilçe belediyesine dönüştürülmesi ve bu genişletilmiş kentsel ve kırsal alan için stratejik plana göre yatırım ve planlama esası getirilmesi birlikte düşünüldüğünde, kuramsal olarak metropoliten alan ölçeği ve kapsamı ortaya çıkmaktadır.

    * Tasarıya göre, büyükşehir yönetiminin görevleri ve yetki alanı önemli boyutlarda genişletilmiştir. büyükşehir belediyesi stratejik plan, nazım plan, ulaşım ana planı yapma ve onama yetkisine ek olarak İlçe belediyelerinin görevi olan uygulama imar planlarının plan değişikliklerini, imar ıslah planlarını gerektiğinde yapma, tadil etme, onaylama ve imar uygulamasının doğrudan denetleme ve ruhsat verme konularında geniş yetkilerle donatılmaktadır. Büyükşehir belediyesinin ulaşım planı yapması, toplu taşıma hizmetini planlaması, arsa üretmesi ve toplu konut yapması, arazi satınalma ve kamulaştırma yetkisi alması, ilk bakışta yetki ve hizmetlerin mevcut duruma oranla büyükşehir lehine tamamen merkezileştirildiğini göstermektedir. İlçe ve ilk kademe belediyelerinin görev ve yetkileri ise, katı atıkların toplama ve taşınması, ruhsat verilmesi, lokal sosyo-kültürel tesisler ve hizmetlerle sınırlandırılmış ve bu belediyeler adeta büyükşehir belediyesi ve başkanının vesayet denetimine bırakılmış durumdadır. Tasarının getirdiği öneri yönetim yapısı, 3030 sayılı Kanun’dan daha ileri, güçlü başkan ve yönetim modeline dönüşmüştür.

    * Türkiye’deki yerel yönetimler içinde halen 16 adet büyükşehir belediyesi bulunmaktadır. Bu belediyelerin nüfusları, 10 milyonluk İstanbul hariç, 300 bin ile 3 milyon arasında değişmektedir. Büyükşehirlerin ekonomik ve sosyal yapıları, gelişmişlik düzeyleri farklılaşmakla birlikte tasarıyla önerilen en az 1 milyon nüfuslu büyükşehirler de düşünüldüğünde, Türkiye coğrafyasındaki kentleşme profili içinde metropoliten alan ölçeğinde yönetim ve planlama daha çok önem kazanmaktadır. 2000 yılı nüfus sayımına göre, toplam 68 milyonluk ülke nüfusunun % 63.7’sinin (yaklaşık 44 milyon) kentlerde yaşadığını, kentsel nüfusun da %50’sinden fazlasının 16 adet büyükşehir ve hinterlandında yaşadığını dikkate alırsak, “metropoliten” ölçeğin 2000’li yıllar için taşıdığı önem daha kolay anlaşılabilir olmaktadır. Metropol nitelik ve nicelik taşıyan şehirler kentleşme süreci içinde, ekonomik ve sosyal etki alanlarını içeren hinterlandı ile, kapsadığı küçük kent ve kasaba kümeleri ve kırsal alanlarıyla birincil önem ve öncelikte kentsel yapı ve formları oluşturmaktadır. Metropoliten alanların gösterdiği bu yapısal ve işlevsel gelişme giderek kent bölgelerine ya da bölge kentlerine dönüşmektedir. Gelişmiş ve kentleşmesini büyük ölçüde tamamlamış Avrupa ülkelerinde bunun çok sayıda örneği bulunmaktadır.(2)

    Bu çerçevede Avrupa Birliği’ne (AB) baktığımızda, nüfusu 500 bin ve üzerinde 100’den fazla metropoliten alan olduğunu, toplam 480 milyonluk AB’de nüfusun %60’nın metropoliten alanlarda yaşadığını öğreniyoruz. (3) Avrupa’daki metropoliten alanların (bölgelerin) ekonomik zenginlik, sosyal uyum ve gelişen küresel rekabet yönlerinden önem kazandığı, aynı zamanda kentsel dengeleri sağlamada etkin olabilecek metropoliten yönetişim potansiyellerin göstergesi sayıldığı da ifade edilmektedir. (4) Türkiye’de kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması çerçevesinde, yetki ve görevleri genişletilen yerel yönetimlerde, ülke-bölge kalkınma ve gelişme politikalarıyla ilişkilendirecek stratejik planlama ve yönetimi önem kazanacak ise, özellikle büyükşehirlerde metropoliten alan ve metropoliten yönetişim modeli üzerinde çok boyutlu tartışmamız ve seçenekli öneri ve görüşleri geliştirmemizin yararlı olabileceği düşünülmektedir. Tasarılarda öngörüldüğü gibi, 30 bin nüfuslu belediyelerden başlayarak her ölçek ve kademede yönetimleri stratejik plan yetkisiyle donatmamızın karmaşa yaratmaktan ve alışılmış plan kalıpları içinde kalmaktan öte bir faydası olamayacaktır. Tasarılar dikkatle incelendiğinde; Türk devlet yapısında merkezi yönetimin işlevleri ve etkinliği, çok temel konular dışında çok sayıda kamusal nitelikli hizmetin yerel yönetimlere devredildiği saptanmaktadır. Ancak merkezde yerel yönetimlere aktarılan bu hizmetlerin eşitlikçi, adaletli ve güvenli bir şekilde sunumunu yönlendirebilecek bir planlama sistemi ve örgüt yapısı kurulmasından kaçınıldığı izlenmektedir. Önerilen oldukça radikal değişikliklerin, kamu yararlı hizmet sunumunu gerçekleştirmek yerine, yerel ölçekte piyasa aktörlerinin etkin olacağı parçacı ve aşırı esnek bir yapıya dönüşme riski bulunmaktadır.

    * Kamu yönetimi içinde yerel yönetimlerin özellikle 1980’lerden bu yana sergilediği performansın ve plansızlığın egemen olduğu kentsel yerleşmelerin günümüzdeki durumu dikkate alınarak, gündemdeki tasarıların ve taslakların daha dikkatle değerlendirilmesi gereği ortadadır.

    2. İstatistiki Bölge Birimleri ve Bölge Kalkınma Ajansları

    Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma ve Mahalli İdareler Kamu Tasarılarını değerlendirirken, AB, OECD, Dünya Bankası ve IMF gibi uluslararası dış dinamiklerin rolünü ve etkilerini de unutmamak gerekir. Bilindiği gibi Türkiye’nin AB’ye aday ülke konumuna gelmesi 1999 yılında Helsinki’de kesinleştikten sonra, AB’ye uyum politikası doğrultusunda Ulusal Program hazırlandı. 2003’te yeni iktidarın Hükümet Programı’nda ve Acil Eylem Planı’nda çok sayıda reform tasarıları yer aldı ve dış dünyada da takdirle karşılandı.

    Avrupa Birliği 1999 yılında aday ülkelere ilettiği Katılım Ortaklığı Belgesi’nde, ülkelerden “Ön Ulusal Kalkınma Planı” (ÖUKP) hazırlamalarını istemiş ve ülkeler de bu doğrultuda hazırlıklarını yapmaya başlamışlardı. Kasım 2002 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından yayımlanan İlerleme Raporu’nda, ülkemiz için 2004-2006 yıllarını kapsayan ve bölgesel kalkınma stratejilerini de içeren bir ön UKP (ÖUKP) hazırlanması vurgulanmıştır.

    AB ile ilgili ekonomik ve sosyal uyuma yönelik katılım öncesi mali yardımların kullanımına temel teşkil edecek ÖUKP’nin Birlik ile kurulacak ilişkileri bölgesel düzeyde olacaktır. Bu amaçla, bölgesel istatistiklerin toplanması, geliştirilmesi, bölgelerin sosyo-ekonomik analizlerinin yapılması, bölgesel politikaların çerçevesinin belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemi’ne uygun karşılaştırılabilir istatistiki veri tabanı oluşturulması amacıyla ülke düzeyinde istatistiki bölge birimleri sınıflandırması yapılmış ve ilgili kararname 22.09.2002 gün ve 24884 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmıştır.

    Adı geçen kararnameye göre ülkemiz üç düzeyde bölge birimlerine ayrılmış olup;

    * “Düzey 1” bölgeleri, 12 adet (coğrafi bölgelemenin temel alındığı);

    * “Düzey 2” bölgeleri, 26 adet (illerin gruplandırılması ile oluşturulan);

    * “Düzey 3” bölgeleri, 81 adet (mevcut il dağılımı)

    olarak belirlenmiştir. Devlet Planlama Teşkilatı’nca yapılan çalışmalarda “Düzey 2” bölgeleri birer plan bölge olarak kabul edilmiş. Belirlenen bölgelerle ilgili gelişme stratejileri Temmuz 2003’de taslak haline getirildikten sonra, 22.12.2003’de Yüksek Planlama Kurulu kararıyla Ön Ulusal Kalkınma Planı (2004-2006) kabul edilmiştir. Plana göre 12 plan bölgenin istihdam düzeyi ve rekabet gücünün artırılması yoluyla, bölgeler arasındaki gelişmişlik farklarının azaltılması amaçlanmaktadır.

    Bu doğrultuda 26 plan bölgenin kurumlaşmasını sağlamak üzere, “bölgesel kalkınma ajanslarının” oluşturulması için çalışmalar devam etmekte olup ajansların kuruluşu için kanun tasarısı hazırlanmıştır.

    * Bu konuda Avrupa Birliği’ndeki gelişmelere baktığımızda ise, bölgesel gelişme ve kalkınma ajansları olduğu görülmektedir. AB’de örgütlenen bu tür yarı özerk yapılı kurumlar, bulundukları bölgenin kalkınma-gelişme stratejisi ve senaryolarını oluşturmakta ve bölgeye AB’den gelebilecek kredi ve fonları çekebilmek için projeler hazırlamaktadırlar. AB çerçevesinde gelişen bu yeni bölgesel yapılanmanın savunucuları yanında karşıt görüş ve eleştiriler de bulunmaktadır. Muhalif görüşlere göre, “yeni bölgecilik” adı verilen bu yaklaşım, bölgelerde hem ekonomik hem de politik açıdan yeni tip bir sosyo-ekonomik yapılanma gerektirmekte, gelişme odakları olacak bu yeni bölgelerin küresel rekabet ve yabancı sermaye yatırımlarına açılmakta kullanılacağı öne sürülmektedir.(5)

    * Adı geçen tasarılar ve ulusal kalkınma planı ile uygunluğu aranan stratejik planlar bu bağlamda düşünüldüğünde, AB doğrultusunda oluşturulacak yeni plan bölgelerinin ve birimlerinin Türkiye için de gündeme geldiği görülmektedir. Türkiye’nin dış dünya ve AB ile ilişkilerinin yükseldiği bir dönemde ve küreselleşme etkileri çerçevesinde oluşturulabilecek bu “yeni bölgecilik” kavramının ve yaklaşımının zaman kaybetmeden akademik ve meslek çevrelerinde tartışmaya açılması ve kamuoyunun aydınlatılması çok önem kazanmaktadır.

    › Harita 1: İstatistiki Bölge Birimleri (Resmi Gazete, 22.09.2002/24884)

    3. Eğitim, Sağlık, Kültür ve Tabiat Varlıkları Konularında Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Verilen Yeni Görevler

    Yeni Belediye Kanun Tasarısı’nda her kademede belediyelere şu görevler ve yetkiler verilmektedir:

    * Okul öncesi eğitim kurumları açma;

    * Her derecede okul inşaatı yapma;

    * Okulların bakım ve onarımını yapma;

    * Okullara araç gereç, malzeme sağlama;

    * Sağlıkla ilgili tesis yapma ve işletme;

    * Kültür ve tabiat varlığı tarihi doku ve mekanların korunması, bakım ve onarımı ve gerektiğinde yeniden inşa edilmesi;

    gibi eğitim, kültür ve sağlıkla ilgili proje, inşaat, malzeme, restorasyon, restitüsyon ve koruma gibi uzmanlık isteyen konularda belediyelere hizmet yetkileri tanınmaktadır. Keza, İl Özel İdareleri Tasarısı’nda, merkezden devredilen çok sayıda hizmet sınıflarına ek olarak, il sınırları içinde kültür ve tabiat varlıklarıyla ilgili koruma, bakım-onarım ve gerekirse inşa gibi günümüzde Kültür Bakanlığı’nın yetki alanında ve sınırlı bütçe olanakları içinde yürütülen işlevler il özel idaresine verilmektedir. İlk bakışta tasarılarda yer alan eğitim, sağlık, kültür amaçlı bu tür hizmet ve tesislerin, yerel ölçekte sunulmasına olanak tanınması, yerleşimlerde yaşanabilirliği ve yapabilirliği sağlayabilmek açısından olumlu kabul edilebilir. Ancak, mevcut merkezi yapıda genel bütçeden bu önemli hizmet sektörlerine ayrılabilen çok yetersiz mali kaynak ve uzman istihdamı dikkate alındığında, belediyelerin %85’inden fazlasının 10 bin nüfus altındaki yönetim birimleri olduğu düşünüldüğünde, bu hizmet devrinin uygulamada olumlu sonuç vermesi olanaksız görünmektedir.

    Kültür varlıklarını koruma konusuna yakından baktığımızda, mevcut yasal kurallar içinde kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurulları merkezi ve bölgesel düzeyde yetkili olup, belediyelerle ilişkilerinde sorunlar ve şikayetler bulunmaktadır. Ancak, belediyelerin kendi teşkilatları içinde tarihsel çevre ve kültür varlıklarını koruma, bakım-onarım gibi hizmetleri örgütlemeleri de mümkündür; nitekim, bu konuda örnekler de (İzmir Büyükşehir Belediyesi gibi) bulunmaktadır. Koruma ihtisas isteyen bir konu olup, uzman eleman istihdamı ve yeterli mali kaynaklar yaratılmadıkça olumlu sonuç alınması zorluklar taşımaktadır. Diğer yandan, mevcut yapısal ve işlevsel süreçte mevcut sorunlara rağmen koruma politika ve uygulamaları yerel politik baskılara ve anlayışlara da çok açık bir konudur. Belediyelere, belirli kademeler gözetilerek ve yeterli bütçe olanakları sağlanarak merkezi ve bölgesel kurumlarla işbirliği teşvik edilmeli, fakat Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yasası’nın öngördüğü yarı-merkezi yapının korunması da mutlaka sağlanmalıdır. Kültür varlıkları konusunda belediyeler ve il özel idarelerinin ayrı ayrı görevlendirilmeleri yerine, örgütlenme, kaynak yaratma ve harcama konusunda, merkezi yönetimle, bölge koruma kurullarıyla işbirliği sağlamak açısından il kültür müdürlükleri yeniden yapılandırılmalıdır.

    Eğitim ve sağlık yapılarında yerel yönetimlere arsa tahsisi, projelendirme, inşaat yapma yetkisi verilmesi, hatta işletme yetkisi tanınması merkezi yönetimin bu konudaki yatırım-bütçe programlarını da devretmesi anlamına gelmektedir. Mülkiyetine ve işletmesine sahip olan yerel yönetimlerin bu kamusal hizmetleri tümüyle özelleştirme eğilimleri de kaynak yetersizlikleri sonucu gündeme gelebilecektir. Eğitim, sağlık, kültür konuları kamusal hizmet sunumunda eşitlik ve adaleti sağlama açısından piyasaya bırakılacak nitelikte olmadığına göre merkezdeki ilgili bakanlıkların yeniden örgütlenmesi, ulusal düzeyde kamusal özellikler taşıyan bu işlevlerin hizmet sunum ölçeği yerel yönetimler yapısı ile birlikte yeniden düşünülmelidir.(6)

    NOTLAR

    1. Eğitim, sağlık, ekonomi, tarım, sanayi-ticaret, imar-bayındırlık ve iskan, kültür ve tabiat varlıkları, köy hizmetleri, içme ve sulama suyu, kanalizasyon, çevre sağlığı, ağaçlandırma, kültür ve turizm, gençlik ve spor, sosyal yardım, afetler, acil yardım, orman köylüsünün destekleme gibi çok geniş hizmetlerin karar, yürütme, denetim, tesis-inşa, işletme, araştırma, stratejik plan, çevre düzeni ve imar planı yapma-yaptırma, yatırım programı, yatırım ortaklıkları ve işletmeler kurma vb. merkezi yönetimin pek çok hizmet, görev ve yetkileri il özel idaresine devredilmektedir. İl özel idareleri, adeta il düzeyinde merkezi hükümet benzeri bir karar ve yürütme organı olmaktadır.

    2. www.eurometrex.org, 7.12.2003.

    3. www.eurometrex.org, 7.12.2003.

    4. www.eurometrex.org, 7.12.2003.

    5. Porter, M.E., March 1999.

    6. Ersoy, M., 2003.

    KAYNAKLAR:

    1. Başbakanlık, Ekim 2003, “Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim”, Ankara.

    2. Aralık 2003, Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı.

    3. Ocak 2004, Mahalli İdareler Kanun Tasarıları, Belediye Kanunu Tasarısı; İl Özel İdaresi Kanunu Tasarısı; Büyükşehir Belediye Kanunu Tasarısı.

    4. Duyguluer, F., 2003, “Yasalar Değişirken Şehir Planlama ve Kurumlar”, Dünya Şehircilik Günü Kolokyum Bildirisi, 06.11.2003, Mersin.

    5. 22 Eylül 2002, “İstatistiki Bölge Birimleri Kararnamesi”, Resmi Gazete, 24884 / 22 Eylül 2002.

    6. Evren,Y., T.İ. Çekiç, 2003, “Yeni Bölgecilik Kıskacında Türkiye”, Cumhuriyet, 07.011.2003.

    7. Ersoy, M., 2003, “Merkezi ve Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanmasına İlişkin Taslakların

    Getirdikleri”, Planlama, TMMOB Şehir Plancıları Odası Yayını, 2003/4; 41-50

    8. www.eurometrex.org, “Metropolitan Governance”, Eurometrex Commission Papers, London,

    7.12.2003.

    9. Porter, M.E., March 1999, “Competitive Advantage of Nations”, Harward Business Review.

    Bu icerik 3058 defa görüntülenmiştir.
  •